O debate sobre o papel da União na segurança pública tem crescido desde a apresentação, pelo governo federal, da PEC 18/2025. O alegado objetivo da PEC consistiu em atribuir mais protagonismo ao governo federal na matéria, mediante a constitucionalização do regramento contido na Lei 13.675/2018, que trata do Sistema Único de Segurança Pública (Susp).
A proposta foi aprovada na Câmara dos Deputados com alterações no texto original e, embora tenha reconhecido a importância da cooperação federativa e do papel da União, excluiu dispositivos que deixavam mais explícito o papel do ente federal.
É certo que o eventual reconhecimento constitucional expresso do papel da União deixaria bastante clara a necessidade de coordenação nas políticas públicas de segurança pública e afastaria qualquer ilação acerca de uma insustentável competência exclusiva dos estados na temática.
Contudo, independentemente do texto aprovado, este artigo busca demonstrar, por meio de uma interpretação constitucionalmente adequada da Lei 13.675/2018, que o papel central da União já é assegurado pela Constituição e pela legislação infraconstitucional, sem necessidade de emenda à Constituição.
Em complemento a artigo anterior, que enfatizava aspectos da segurança pública como direito fundamental, o objetivo agora é identificar o papel da União na concretização desse direito.
Na Assembleia Constituinte, a tutela militar no debate sobre segurança pública levou à manutenção da arquitetura institucional do período autoritário[1]. O viés repressivo para o tratamento da segurança pública, com ênfase na atividade policial e na previsão de polícias militar e civil nos estados, fortaleceu as corporações policiais e os governadores nos processos deliberativos, que ganharam alto poder de veto sobre tentativas de mudança, e vulgarizou no debate público e no senso comum a narrativa de que o tema era de competência dos estados.
Esse processo gerou potencial inação da União e dos municípios – cuja atuação se limitaria a apoio em questões pontuais ou a gerir as suas próprias forças de segurança –, e tornou facultativa e altamente custosa – do ponto de vista político e material – a proatividade dos agentes públicos na formulação de políticas que se dedicassem a estratégias que se distanciassem da ênfase no policiamento ostensivo.
A suposta exclusividade dos estados não se justifica conceitualmente, tampouco tem respaldo na Constituição. É verdade que a carta não previu expressamente a competência legislativa ou material sobre segurança pública nos artigos 21 a 24, porém ela deixou bem claro no art. 144 que a segurança pública é um dever do Estado e responsabilidade de todos, repetindo um mantra adotado em outras políticas públicas.
Com a “responsabilidade de todos”, a carta estabelece, de forma atípica, a competência concorrente para legislar sobre a matéria e a competência comum para desempenhá-la materialmente, por meio de políticas públicas. Essa percepção é corroborada pelo art. 144, § 7º, que estipula a necessidade de lei específica para tratar da coordenação entre os entes.
Além disso, em outros temas de competência concorrente (art. 24, IX e XII), a Constituição também mencionou em artigos específicos o “dever do Estado”, como no caso da saúde (art. 196), educação (art. 205 e 208) e desporto (art. 217).
Na competência legislativa concorrente, a União pode definir normas gerais sobre a segurança pública e os Estados podem complementar as diretrizes fixadas pela União ou dispor de forma ampla sobre temas que ainda não estejam regulados pelo ente federal (art. 24, §§ 1º a 4º).
Após a Lei 13.675/2018, que regulamenta o § 7º do art. 144 e não foi contestada quanto à competência legislativa, o desenho concorrente das competências legislativas se tornou mais palpável, e o próprio STF vem apreciando discussões em torno da lei – como foi no caso das guardas municipais – sem contestação à competência legislativa. Além disso, em precedentes específicos, o tribunal já reconheceu a competência comum e concorrente na segurança pública.
Na ADI 6620, por exemplo, a ementa do acórdão assim estabelece:
“(…) 2. A eficiência na prestação da atividade de segurança pública é garantia essencial para a estabilidade democrática no País, devendo, portanto, caracterizar-se pela absoluta cooperação entre os entes federativos no direcionamento de suas atividades à efetividade do bem comum, eficácia e busca da qualidade em todo o território nacional. Para tanto, torna-se imprescindível interpretar o nosso federalismo a partir do fortalecimento das autonomias locais, permitindo o exercício efetivo e concreto de competências legislativas pelos Estados-Membros – sejam as comuns (CF, art. 144), remanescentes (CF, art. 25, § 1º) ou as concorrentes (CF, art. 24) – em legítima adequação às peculiaridades regionais”.
Em outros julgados, como na ADI 6621 e na ADI 5356, a competência concorrente para legislar em segurança pública também foi realçada, sem divergência entre os ministros.
A definição sobre parâmetros para o exercício da competência em segurança pública, porém, ainda não é uniforme. O tribunal não definiu, por exemplo, balizas para normas gerais em segurança pública e não indicou o alcance da competência dos Estados nessa matéria.
Considerando as premissas acima e o teor da Lei 13.675/2018, a pergunta a ser feita não é mais se a União ou município vão atuar, mas sim como vão exercer o seu respectivo papel.
A Lei 13.675/2018 não apenas formalizou a política nacional, como também desenhou as possibilidades de cooperação federativa. É verdade que o texto legal exala cautelas para não ser assertivo ou evitar conflitos de competência, esquivando-se de temas mais espinhosos e de determinações precisas, por isso apresenta uma proliferação de verbos genéricos (“incentivar”, “estimular”, “fomentar”, “fortalecer”, “propor”) que lhe renderam a crítica de ser uma mera “carta de intenções”.
Do ponto de vista jurídico, todavia, não existem palavras ao vento, de modo que o fato de o Susp ter sido criado por lei, e não por emenda constitucional, ou a forma como as atribuições foram descritas não representam obstáculos intransponíveis à construção de transformações jurídicas, institucionais e sociais.
Enquanto norma geral destinada a disciplinar a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública, a lei tem respaldo constitucional e deve ser observada pelos demais entes federativos[2], sem se caracterizar como mero apelo político.
Além disso, apesar de algumas generalidades, a lei não abriu mão de um programa para a segurança pública, o qual indica prioridades e caminhos a serem seguidos, cabendo ao intérprete fazer a leitura constitucionalmente adequada, sobretudo à luz do direito fundamental à segurança pública.
A lei não deve ser lida, pois, sob uma lente que pensa apenas na organização das instituições, ou como um fim em si mesmo, que pense a segurança como prática policial. A lei estabelece, pois, as condições para uma política nacional que visa a concretizar um direito fundamental.
Desde o art. 1º, a Lei 13.675/2018 não deixa dúvidas quanto à competência de todos os entes federativos na segurança pública. A começar pelo próprio art. 1º, que exige do Susp a atuação conjunta, coordenada, sistêmica e integrada dos órgãos de segurança pública e defesa social da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, todos em articulação com a sociedade.
O art. 2º, por seu turno, esclarece que a segurança pública é de responsabilidade de todos os entes federativos, no âmbito das competências e atribuições legais de cada um. Embora não exista hierarquia entre os entes, a liderança da União está em todo o texto, fruto de previsão expressa e do fato de ela ter mais condições de oferecer a visão sistêmica e panorâmica para organizar, aproximar e integrar os demais entes em favor de concepções comuns em seus territórios.
Por exemplo, o art. 3º é esclarecedor ao atribuir à União a competência para estabelecer a política nacional de segurança pública e defesa social (PNSPDS) e exigir que os demais entes observem, na elaboração de suas políticas, as diretrizes da política nacional. Note-se que a lei conferiu à União um papel de coordenação e referência na condução da política de segurança pública, o que se repete em outros dispositivos.
Assim, ao estabelecer como diretrizes da política nacional a atuação integrada entre os entes (art. 5º, IV) e a coordenação, cooperação e colaboração dos órgãos e instituições de segurança pública nas fases de planejamento, execução, monitoramento e avaliação das ações (art. 5º, V), a lei assinala que a União, no exercício da liderança que lhe incumbiu o art. 3º para elaborar a política nacional, estabelecerá a forma e o conteúdo dessas ações, observados os parâmetros legais e constitucionais. Dessa forma, a autonomia dos entes federativos é respeitada, porém a União goza de uma posição especial na gestão da política nacional e, por conseguinte, da política como um todo.
Da mesma forma, considerando que os objetivos da política direcionam a formulação do Plano Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (art. 6º, parágrafo único), as medidas previstas na lei devem ser priorizadas pela União e adotadas com o fim de provocar o efeito indutor nos demais entes. A despeito da imprecisão dos verbos adotados, são enumeradas, nos incisos, as prioridades que a União, na qualidade de coordenadora da política, deve se ater para orientar a política e induzir as ações dos demais entes.
No campo das estratégias, o art. 7º indica que elas devem ser previstas na política nacional para viabilizar integração, coordenação e cooperação federativa (art. 7º). Note-se que a cooperação federativa é encarada de forma bem mais ampla e sistêmica, dentro de uma perspectiva totalizante da política nacional de segurança pública.
Essa definição na política nacional só pode caber à União, que é a responsável por sua elaboração, de modo que lhe compete a estruturação de todo o sistema de cooperação federativa para atender aos princípios, objetivos e diretrizes, o que se materializa no plano nacional de segurança pública.
O Susp é coordenado pelo ministro da Justiça e Segurança Pública (art. 10, § 1º), que tem a função de orientar e acompanhar as atividades dos órgãos integrados ao sistema (art. 13, caput). Cabe ao ministério estabelecer as metas de excelência para a prevenção e repressão das infrações penais e administrativas e à prevenção dos desastres, e os indicadores públicos deverão demonstrar de forma objetiva os resultados pretendidos (art. 11).
Os integrantes do Susp também deverão ter suas próprias metas (art. 25). O trabalho não se encerra com a definição de metas, uma vez que elas devem ser monitoradas e avaliadas, e nessa condução a política deve ser constantemente reexaminada quanto aos resultados.
A União é responsável também por coordenar as atividades de inteligência da segurança pública e defesa social integradas ao Sistema Brasileiro de Inteligência (art. 13, VII) e por desenvolver a doutrina de inteligência policial (art. 13, VIII). Ela deve ainda, por meio do Ministério da Justiça e Segurança Pública, elaborar os objetivos, ações estratégicas, metas, prioridades, indicadores e as formas de financiamento e gestão das políticas de segurança pública e defesa social (art. 22, § 4º).
Os entes federativos, com base no plano nacional, deverão elaborar e implantar os seus planos, sob pena de não poder receber recursos da União (art. 22, § 5º). Note-se que a lei determina um alinhamento entre as políticas, por meio da elaboração dos planos e observância compulsória das diretrizes federais. Trata-se de mais uma medida de indução que pode ser adotada para estimular a adesão à política nacional. A União deve organizar com os entes a avaliação anual sobre a implementação do plano (art. 23).
Em resumo, a Lei 13.675/2018 atribui, em consonância com a Constituição, um papel especial para a União na coordenação do Susp, o qual precisa ser preenchido com a implementação dos meios e instrumentos, maior monitoramento e avaliação do plano nacional. Quanto aos demais entes federativos, a sua vinculação aos preceitos legais decorre da própria Constituição (art. 144, § 7º), e os planos estaduais e municipais devem estar alinhados ao plano nacional e à política nacional.
A Lei 13.675/2018 escancara, portanto, as portas para a atuação da União e oferece maior equilíbrio entre os entes federativos. Não se trata da hipertrofia que se verifica em algumas políticas, mas de adequação do pacto federativo, em que o ente federal assume um papel de coordenação e promove a articulação interfederativa.
Nesse ponto, os verbos aparentemente suaves da lei podem e devem ser densificados para materializar os princípios, objetivos e diretrizes da política no plano nacional e na estruturação de seus órgãos. Existe, portanto, um caminho traçado para a proteção efetiva do direito fundamental à segurança pública. Com ou sem emenda constitucional.
[1] Sobre o tema, veja-se: RRUDA, Pedro Fassoni. As Forças Armadas e o poder constituinte: a tutela militar no processo de transição política (1974-1988). São Paulo: Educ, 2023.
[2] O caráter geral, nacional e sistêmico da Lei nº 13.675/2018 pode ser extraído de alguns de seus dispositivos, como o art. 20, que prevê a obrigatoriedade dos conselhos, e o art. 22, § 5º, que trata dos planos de segurança pública. Esse caráter ficou ainda mais evidente com a inserção de dispositivo pela Lei nº 14.751/2023 (Lei Orgânica Nacional das Polícias Militares) que impõe a cada ente federado a obrigação de estipular em lei própria que a aprovação em exame de saúde e em exame toxicológico como critério para ingresso na instituição policial (Art. 4º-A).
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