Avaliar desempenho e produtividade no serviço público não é fácil, ainda assim, parte das discussões sobre o tema insiste em respostas simplistas, considera Roberto Pojo, secretário do Ministério da Gestão e Inovação (MGI). Ele afirma que há um “fetiche da demissão” sobre o assunto que ignora os limites da mensuração de resultados e o papel da estabilidade.
Em entrevista ao JOTA, Pojo, que comanda a Secretaria de Gestão e Inovação (Seges), afirma que não há “fórmula mágica” e defende que não é preciso uma reforma administrativa para a punir o servidor “que não quer trabalhar”. O secretário defende que o ordenamento jurídico já prevê mecanismos de punição e desligamento, sem que isso implique rever a estabilidade. Para ele, não é possível desassociar a discussão da seguinte premissa: “A organização da sociedade e do Estado brasileiro não tem maturidade para ter uma estabilidade menor do que tem hoje”.
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O caminho para as soluções passa por experimentação, ajustes e correções ao longo do tempo: “É teste. Tem coisad que testamos e deu errado. Às que não funcionaram, vamos agregando novas”. Essa lógica tem orientado a implementação do Programa de Gestão e Desempenho (PGD) pelo governo federal, um instrumento de gestão que estrutura o trabalho a partir da pactuação de entregas, metas e indicadores de desempenho. O programa tem potencial de alcançar todo o funcionalismo público. Hoje, alcança cerca de 30% dos servidores, em 190 organizações.
O secretário reconhece que medir produtividade em áreas administrativas e de apoio segue sendo um desafio. Em funções sem métricas diretas, o modelo tem deslocado o foco das metas individuais para entregas coletivas das equipes. A próxima etapa do PGD, prevista para começar a ser implementada a partir de 2027, deve conectar a avaliação interna de desempenho à percepção do cidadão sobre os serviços públicos. “É um processo contínuo, que ainda vai nos custar alguns anos para alcançar todo o potencial que tem”, afirmou.
Na entrevista, Pojo também aponta caminhos para a inovação da administração pública e defende as compras públicas como política de desenvolvimento nacional. Leia os principais trechos:
Quais os avanços o senhor considera mais concretos na agenda de transformação do Estado a partir da Seges nesses três anos de governo?
O que terá maior impacto é a transformação que estamos fazendo nas compras públicas. É um conjunto grande de ações, desde finalizar a regulamentação da Lei 14.133 (Nova Lei de Licitações). O ponto central é olhar a compra pública como uma política pública per se. O Estado tem que usar o seu poder de compra como indutor de desenvolvimento, usamos muito pouco isso no Brasil nos últimos 30 anos. Há uma série de motivos que justificam esse caminho, mas a própria lei já abriu a possibilidade de pensar as compras como política pública.
Do ponto de vista interno à máquina, (considero) o avanço do PGD – temos, agora, com maior ou menor intensidade, implantado em quase todos os órgãos da administração. Ele é um catalisador, uma mola propulsora de transformação. Traz uma ferramenta capaz de induzir a transformação no Estado do ponto de vista da gestão stricto sensu, na gestão dura do dia a dia, no core, porque conseguimos deslocar a ideia do comando, controle e presença para o planejamento de entregas e para uma avaliação periódica do trabalho das equipes e dos servidores. Não é pouca coisa, tanto que é um projeto para o qual prevemos ainda alguns anos para atingir os níveis de maturidade que imaginamos que tem potencial. Não é exatamente uma coisa simples.
Outro aspecto é a parte das transferências. No modelo federativo do Brasil, a União tem um papel preponderante arrecadatório, concentra boa parte da arrecadação e tem instrumentos de transferência para estados e municípios para aplicação de política pública. Essa é a ideia do processo de transferências e parcerias. Hoje, não temos todas as modalidades de transferência, estamos em 27 modalidades das 41 existentes, mas isso foi menor no passado e há saldo de volume significativo com a entrada do Fundo Nacional de Saúde e o Fundo Nacional de Assistência Social.
O grande ganho da plataforma é a transparência. Ela surgiu a partir do sistema que gerenciava convênios, porque tínhamos processos extremamente complexos e ineficientes de prestação de contas que geraram, e ainda há, um passivo que não fazia sentido. A plataforma, hoje em dia, faz isso de uma maneira muito mais rápida.
O investimento também é muito grande na relação federativa. Nesse contexto, surge o Programa Nacional de Gestão e Inovação, uma maneira de empacotar organizadamente um conjunto de soluções que ofertamos para estados e municípios. São diversas soluções, mas acho que o maior destaque é o Processo Eletrônico Nacional. A nossa missão é disponibilizá-lo para o maior número possível de estados e municípios, porque ter os processos administrativos digitalizados amplia brutalmente o acesso da população a serviço. Além de preservar a memória e de uma série de outras vantagens do ponto de vista da operação, o principal é imaginar que um cidadão de qualquer lugar do país pode peticionar e solicitar um serviço público. Essa é a parte que considero mais relevante.
Qual é o diagnóstico do ministério para essa falta de avanço em relação às compras públicas no passado?
Durante muito tempo, qualquer debate em relação a compras públicas fora do espectro de “temos que comprar tudo o mais barato possível” era quase impossível de ser feito. Era um debate interditado, só havia espaço para comprar o mais barato. Os processos, ao longo desses 30 anos, nos levaram a priorizar – e mais do que priorizar, na verdade, ter quase que como único objetivo – a questão de controle e redução de corrupção. Pouco se avançou na eficiência per se.
Duas janelas surgiram muito recentemente. Uma foi a própria Lei 14.133. A nova Lei de Licitações já abre uma série de possibilidades de olhar para as compras públicas e começar a entender que pagar o menor preço não é a melhor compra. É a nova lei que, em 2021, desinterdita o debate.
Eu nem acho que seja uma questão de termos tido ideias geniais, sendo bem honesto. É que, agora, temos a chance de colocar algo que não tinha espaço. Com esse espaço, priorizamos a discussão das compras públicas como uma política pública. O que tem na 14.133 que traz isso é, principalmente, quando a lei fala que as compras têm que levar em consideração a dimensão de sustentabilidade entendida em três pilares: ambiental, social e econômico – elementos para além do preço. É um trabalho complexo de se fazer, porque temos que conseguir valorar esses elementos dentro de uma compra. Ainda estamos engatinhando um pouco. A lei trouxe uma série de políticas internas, como a cota de contratação de mulheres vítimas de violência, que estamos implementando, e critérios de desempate a partir de variáveis sociais do licitante
Catalisamos isso com a construção da Estratégia Nacional de Contratações Públicas. Temos uma cultura, um paradigma da questão do menor preço, de 30 anos. Não vamos ter a ilusão de achar que, ao estalar os dedos, agora todo mundo pensa diferente. A ideia da construção de uma Estratégia Nacional de Contratações Públicas é ter esse catalisador para abrir a discussão, entender e acelerar o processo de pensar diferente nas compras públicas. É uma coisa muito simbólica.
O Programa de Gestão, o PGD, ganhou uma nova figura a partir da remodelação do governo em 2023. De lá para cá, quais evidências já são possíveis destacar de ganho de produtividade e qualidade do serviço público a partir do instrumento? Como está o processo de adesão pelos órgãos?
Hoje, o PGD chegou a 190 organizações, das 214 existentes. Do corpo total de servidores, que está em torno de 550 mil, alcança 143 mil – potencialmente o PGD pode alcançar 100% dos servidores.
Como ele surgiu, no início, como um possibilitador de teletrabalho, muita gente ainda acha que é sinônimo, e não é. Ele cabe para todo mundo. Percebemos que o modelo de PGD, com o estabelecimento de metas, surtiu efeito e tem um relatório do Tribunal de Contas da União que reconhece que o PGD trouxe eficiência nas organizações que eles avaliaram.
O INSS, por exemplo, em 10 anos, perdeu metade da força de trabalho. Era uma organização que tinha cerca de 44 mil servidores, baixou para 22 mil servidores e não entrou em colapso. Isso indica que houve grande ganho de eficiência. As pessoas só olham o lado ruim, que é a formação de fila, o tempo de processo. Mas com a aplicação do PGD e das metas, o próprio TCU reconhece que há ganhos. Na Receita, também identificaram, junto aos processos da auditoria, ganhos de produtividade. No Banco Central, citam que alguns projetos, como o PIX, foram impactados pela adoção do PGD.
O PGD é indutor de uma melhoria de gestão. Precisamos melhorar a nossa parte de capacitação, treinamento e formação dos chefes. Virar chefe na administração pública não se dá por um processo linear e nem estruturado. Não tem uma carreira para virar chefe, há momentos em que você é chefe, depois deixa de ser chefe. O processo de aprendizado de ser chefe se torna mais longo na administração, porque você tem que aprender ali na lida do dia a dia.
A ideia do PGD, de alguma forma, é alterar o modelo de chefia. Passamos a vida inteira concordando com controle e presença. Todo mundo, bem ou mal, estava acostumado, confortável em fazer isso, aprendeu a fazer isso de alguma forma. Quando veio o PGD, os chefes se viram diante de desafios que eles nunca tinham tido: planejar o que você vai fazer no período, orientar a equipe, monitorar o que a equipe está fazendo, avaliar, fazer Ciclos de PDCA.
Desenhamos o PGD para que, a cada etapa, se vá ganhando novos níveis de maturidade. Medir produtividade em áreas de back office, em áreas de escritório, é difícil, ou quase impossível, mesmo no privado. É que no mundo privado, há o sumarizante geral, que é o lucro. Conversamos com algumas empresas privadas, e os gestores admitiram que o processo de avaliação não é simples. Ele não resolve tudo e só tem efeito real em algumas áreas, como vendas. Vendas é fácil: você estabelece uma meta, vende e vai.
Quando você vai para o RH de uma empresa, qual é a meta? É um acordo de nível de serviço? É uma pesquisa de satisfação, saber se todo mundo está feliz? Não há uma medição direta em várias áreas, e o governo se constitui muito nessas áreas em que não há medição direta. É muito difícil.
Fica mais fácil quando há processos. No INSS, por exemplo, tem uma esteira: são X processos entrando para se resolver no prazo tal. Fica mais fácil e há resultados melhores ao pensar em metas individuais. Mas, quando há coisas coletivas, falar em meta individual fica difícil. O que fizemos? Deslocamos a meta para a equipe. A equipe tem que entregar um conjunto de coisas, mas mantemos as avaliações individuais. O processo de avaliação é sempre complexo. Ninguém gosta de avaliar, precisamos ir calibrando isso. Mudamos o modelo de avaliação para ver se conseguimos um processo que reflita.
Um ponto central é conectar a avaliação do cidadão a toda a cadeia que produz aquela política pública – sabendo que a avaliação do cidadão ainda tem uma questão de percepção, porque uma coisa é o cidadão usuário direto daquela política e outro é o cidadão que só conhece a política. Daí eu vou poder comparar o processo de avaliação interna com a avaliação feita pelo cidadão e trazer esse resultado como elemento de indução de eficiência e eficácia. É o que estamos chamando de próxima etapa do PGD, que imaginamos começar a rodar em 2027. Ano que vem, por ser ano eleitoral, é mais complexa essa movimentação, mas vamos aproveitar para preparar tudo para 2027.
Não há fórmula mágica na administração em nenhum lugar, mesmo no privado. É teste. Tem coisa que testamos e deram errado. Às coisas que não foram certas, a gente vai agregando novas. Essa é a lógica para o PGD.
O modelo atual do PGD está pronto para atravessar uma eventual mudança de governo?
Daqui para frente, vejo o PGD bastante enraizado. Claro que quase tudo pode ser extinto, mas, pela força que vem trazendo e os efeitos positivos – ainda que não seja, um processo linear, às vezes você retroceder um pouco – vejo ele passando por uma eventual mudança de governo.
Esses diálogos são sempre complexos, envolvem percepções e paradigmas em que as pessoas se cerram e não querem fazer nenhum tipo de discussão. Mas, no campo em que se discute o desempenho, ele dialoga muito com a estabilidade e eu acho que não são coisas desassociadas.
“O processo avaliativo é contínuo. Vai nos custar ainda alguns anos para que alcance o potencial que tem.”
A reforma administrativa em discussão agora no Congresso trata sobre gestão de desempenho integral. A proposta inclusive fala em fortalecer instrumentos de avaliação e cita o PGD. Como compara o que está sendo proposto com o que o MGI já vem fazendo?
Isso dialoga com uma questão ultrassensível. Esses diálogos são sempre complexos, envolvem percepções e paradigmas em que as pessoas se cerram e não querem fazer nenhum tipo de discussão. Mas, no campo em que se discute o desempenho, ele dialoga muito com a estabilidade e eu acho que não são coisas desassociadas.
O primeiro entendimento que tem que ter é que a estabilidade existe para proteger o Estado, não o servidor. É para proteger a decisão que o servidor toma em nome do Estado. Também é muito comum fazermos comparações. Uma reportagem, uma vez, trouxe o número de servidores estáveis na Suécia, que era 1%, 2%, contra 50% no Brasil, nessa ordem de grandeza. Quando me perguntaram a respeito, eu falei: “parabéns para a Suécia, que tem maturidade para ter só 1%”. Nós não temos, e isso está muito claro. O Estado brasileiro não pode prescindir da estabilidade para que seus agentes possam tomar decisões necessárias e importantes.
Aí entra a história de que é preciso desligar quem não quer trabalhar. Não precisamos de nenhuma reforma administrativa para fazer isso, porque isso já é feito. É feito na escala que as pessoas imaginam que deveria ser feito? Certamente não. Mas a Anac, por exemplo, já conseguiu desligar servidor fundamentada no processo avaliativo dentro do PGD. Nós desenhamos o PGD nessa etapa, inclusive junto com as corregedorias, para entender o que é preciso juntar de informação para sustentar um processo, se chegar neste ponto de ter algum tipo de punição. O PGD foi construído nisso, mas esse não é o fim.
Essa discussão do desempenho tem um fetiche da demissão. Acho que o PGD vai conseguir contribuir para chegar no equilíbrio entre, de fato, quem é passível de ser desligado e quem não. Mas já temos todos os instrumentos disponíveis. O que precisamos é reforçar a cultura do processo avaliativo e ter as ferramentas necessárias. E essa ferramenta é muito do ponto de vista burocrático operacional. Conversando com as corregedorias, descobrimos que muitos processos não avançavam porque eram mal instruídos, não tinham os elementos necessários comprobatórios para chegar a uma punição desse tamanho. Se há rito, tem que cumprir. E o PGD é capaz disso.
O processo avaliativo tem que estar ligado à questão do desempenho, à avaliação externa do serviço e cumprir esse papel de melhoria do desempenho geral. O processo avaliativo é contínuo. Vai nos custar ainda alguns anos para que alcance o potencial que tem.
“As pessoas passaram a dar o benefício da dúvida em relação à estabilidade. Antes, prevalecia a ideia de que era preciso acabar com a estabilidade porque só assim se ganharia eficiência no Estado.”
Acha possível superar, a curto prazo, a discussão sobre estabilidade e gestão de desempenho nesses termos, como coisas opostas?
A pandemia conseguiu quebrar um pouco o consenso de que não é preciso estabilidade. Para muita gente, abriu espaço para entender que o conjunto de ações do Estado é extenso. Não é só essa história de que só polícia e juiz precisam estar protegidos pela estabilidade, porque isso não existe. Há um monte de processos internos da administração que precisam estar protegidos pela estabilidade.
Hoje, há uma abertura para entender que a estabilidade não é o mal em si mesmo. A ponta que falta desse entendimento é entender que a estabilidade já não protege o mau desempenho. Na verdade, a estabilidade não protege aquele que não quer trabalhar, porque o mau desempenho às vezes pode ser circunstancial.
Acho que, ao menos, as pessoas passaram a dar o benefício da dúvida em relação à estabilidade, algo que não existia no passado. Antes, prevalecia a ideia de que era preciso acabar com a estabilidade porque só assim se ganharia eficiência no Estado. O que aconteceu no governo passado mostrou que a estabilidade tem um valor maior do que as pessoas imaginavam. Isso abre a possibilidade de conversar de maneira racional.
Para mim, o ponto fundamental é esse: a organização da sociedade e do Estado brasileiro não tem maturidade para uma estabilidade menor do que tem hoje.
O que ainda falta para consolidar uma cultura de inovação contínua na administração pública brasileira?
Essa não é uma coisa banal e óbvia. Considero que é, via de regra, um contrassenso para nós, seres humanos, porque gostamos de previsibilidade e padrão e, para inovar, tem que romper com essa relação do padrão e da previsibilidade. Isso já não é fácil per se.
