Quando o debate sobre lobby foca exclusivamente no Congresso, perde-se de vista o local onde grande parte da regulação concreta é efetivamente decidida. Da mesma forma, ao olhar apenas para o Judiciário, esquece-se que muitos conflitos nem chegam aos tribunais, sendo filtrados e resolvidos previamente na esfera administrativa.
Se o Legislativo é a arena clássica do embate público e o Judiciário é o palco onde o conflito chega em forma de ação, o Executivo é onde a política pública efetivamente acontece. É na Esplanada dos Ministérios e nas agências reguladoras que a generalidade da lei se converte na especificidade da regra, local onde decisões ganham forma por decretos, portarias, instruções normativas, pareceres, parâmetros de fiscalização e regulações setoriais.
É nessa camada que o custo de cumprir a norma aparece, que exceções ganham redação final e que o mercado sente o impacto no dia seguinte. Isso torna o Executivo especialmente atrativo para a atuação de interesses organizados e adiciona um componente de eficiência política que costuma ser subestimado. Influenciar no Executivo é, muitas vezes, menos custoso do que no Legislativo porque não exige a construção de maiorias entre centenas de parlamentares.
Na administração, o poder decisório tende a estar concentrado. O convencimento de poucos tomadores de decisão, como uma diretoria colegiada, um secretário ou um gabinete ministerial, pode ser suficiente para produzir atos com efeitos imediatos sobre preços, barreiras de entrada, padrões técnicos e critérios de fiscalização.
Nesse contexto, o lobby deixa de ser evento episódico e passa a operar como fluxo contínuo, técnico e fragmentado. Ele circula por reuniões de trabalho, notas técnicas, contribuições escritas, versões preliminares de minutas e, de forma particularmente sensível, pelo desenho de implementação e fiscalização.
O problema raramente é o diálogo em si, já que o governo não detém monopólio do conhecimento técnico. O risco está na ausência de trilha pública suficiente para diferenciar contribuição qualificada de pressão indevida e, sobretudo, para reduzir a vantagem estrutural de quem chega antes, com mais frequência e com maior densidade técnica.
O Brasil tem buscado racionalizar parte desse processo. Instrumentos como a Análise de Impacto Regulatório (AIR) e a consolidação de ritos decisórios nas agências reguladoras apontam para decisões mais orientadas por evidências, participação e previsibilidade. Ainda assim, boas práticas formais não neutralizam o risco de captura se a etapa pré-decisória continuar opaca.
A AIR e as consultas públicas elevam o padrão de racionalidade, mas não substituem a necessidade de saber quem teve acesso privilegiado antes de a minuta virar minuta, momento em que versões circulam, ajustes finos são negociados e exceções ganham forma. Sem rastreabilidade das interlocuções iniciais, o processo pode virar caixa-preta, onde a norma aparece “pronta” e o debate público chega tarde demais.
A transparência no Executivo também opera de forma desigual. O e-Agendas pretende dar publicidade a compromissos de autoridades e funciona como antídoto básico contra reuniões fora do radar. Mas a transparência parcial vira álibi quando não há padronização, verificabilidade e consequência institucional para o “não registrar”. Se alguns órgãos publicam com consistência e outros registram de modo seletivo, o controle social se transforma em exercício de adivinhação. Nesse cenário, a assimetria se aprofunda, pois quem atua com bastidor preserva vantagem, enquanto quem atua de forma aberta fica mais exposto e, muitas vezes, menos eficaz.
A tese de que o Executivo concentra poder e produz efeitos imediatos se confirma ao observar os atos estritamente infralegais, que dispensam o crivo do Congresso. Resoluções de agências reguladoras — que no governo federal somam 11 autarquias: Agência Nacional de Águas (ANA); Agência Nacional de Aviação Civil (Anac); Agência Nacional do Cinema (Ancine); Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel); Agência Nacional de Mineração (ANM); Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel); Agência Nacional de Transportes Aquaviários (Antaq); Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT); e Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa).
Juntas, elas regulam os mais diversos setores da economia, que correspondem a uma considerável parcela do PIB brasileiro. Tais normas alteram custos e barreiras de entrada da noite para o dia, sem votação em plenário. Instruções normativas e portarias ministeriais, ao detalharem exigências técnicas, podem criar barreiras intransponíveis para novos concorrentes ou passaportes exclusivos para incumbentes, tudo sob o manto da discricionariedade técnica.
Um obstáculo adicional, no Brasil, é cultural, visto que a palavra “lobby” ainda é tratada, com frequência, como sinônimo de prática ilegal. Essa confusão empobrece o debate e empurra a interlocução legítima para a sombra. Em democracias complexas, a representação de interesses é componente normal da formulação de políticas públicas e o que define sua legitimidade não é a existência do contato, mas a transparência, a isonomia de acesso e a possibilidade de contraditório.
Nesse ponto, ganha relevância o trabalho de entidades do próprio campo, como a Abrig e o Irelgov, que atuam para qualificar o debate público, separar atividade legítima de condutas ilícitas e defender parâmetros institucionais de transparência e previsibilidade. Ao desmistificar o tema, essas organizações ajudam a enfrentar o problema real, que não é acabar com o lobby, e sim impedir que ele opere como privilégio invisível de poucos, sem rastro e sem controle social.
Uma regulação inteligente do lobby deve ter como objetivo pragmático permitir reconstruir os caminhos até a tomada de decisão. Isso significa padronizar o registro de audiências e reuniões relevantes com a indicação de tema e participantes, além de criar um rastro que identifique quem contribuiu, por qual canal, com qual documento e em que momento da minuta.
O país não precisa demonizar a interlocução com o governo, mas precisa institucionalizá-la: menos privilégio de acesso, mais evidência pública. Regular o lobby é, em grande medida, regular a forma como o Estado decide e como produz políticas públicas sob pressão.
Para encerrar, vale recuperar o fio condutor desta série. O objetivo foi mostrar que o lobby, entendido em sentido amplo como representação organizada de interesses, não é um desvio ocasional, mas um componente cotidiano do funcionamento dos Três Poderes.
No Judiciário, ele aparece nas interlocuções que cercam decisões; no Legislativo, na disputa explícita por textos e votos; e no Executivo, na calibragem silenciosa das normas infralegais e da implementação. Em todos os casos, a influência é, em alguma medida, pois onde há decisão pública relevante, haverá tentativa de persuadir o decisor.
O ponto institucional, portanto, não é fingir que essa dinâmica não existe, nem tratá-la como sinônimo automático de ilicitude. É reconhecer sua presença e organizar o jogo sob regras claras. Sem regulamentação e transparência, a influência não desaparece, apenas se esconde, concentra poder em quem tem mais acesso e reduz a capacidade de escrutínio da sociedade. Com regras simples, rastreáveis e aplicáveis, ganha o processo decisório, ganha o gestor público e ganha a legitimidade democrática. Transparência, aqui, não é concessão. É requisito.
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