Em 22 de dezembro de 2022, o Tribunal de Contas da União deu passo relevante em direção à consensualidade no controle externo ao editar a Instrução Normativa 91/2022. O ato normativo instituiu as Solicitações de Solução Consensual (SSC), voltadas à resolução consensual de conflitos em processos sob apreciação do Tribunal, e criou a Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (Secex-Consenso), unidade responsável por acompanhar e instruir esses procedimentos.
Três anos após a entrada em vigor da IN 91/2022, já é possível avaliar a experiência acumulada. Com esse objetivo, o Laboratório de Regulação Econômica da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ Reg.) realizou levantamento de todas as SSCs entre 2022 e 2025. Foram mapeados 44 casos, analisados à luz de cinco critérios: (i) entes envolvidos; (ii) transparência; (iii) tempo de tramitação; (iv) setores regulados; e (v) obstáculos à celebração de acordos. O link para a pesquisa está aqui.
Quanto aos entes envolvidos, verificou-se que, embora a versão original da IN 91/2022 não previsse participação obrigatória do particular interessado, ele foi convidado a contribuir na elaboração das propostas, o que reforça a legitimidade das negociações. Em relação à Advocacia-Geral da União, registraram-se questionamentos sobre a ausência de intimação em determinados casos.
No plano da transparência, a maioria dos processos apresenta grau razoável de publicidade. Trata-se de elemento relevante para o controle social da atuação do tribunal. Ainda assim, identificaram-se situações em que documentos essenciais, como pareceres e relatórios técnicos, não foram divulgados, comprometendo a compreensão integral das controvérsias.
Quanto o tempo de tramitação, a média foi de 13 meses até o acórdão de homologação, e de 17 meses até a extinção do processo.
Quanto aos obstáculos à consensualidade, a pesquisa apontou quatro aspectos principais. Primeiro, a maioria das inadmissões baseou-se em critérios objetivos (por exemplo: inelegibilidade da parte). Segundo, nos casos admitidos sem acordo final, não há dados públicos sobre as razões do insucesso das negociações, o que limita o controle social.
Terceiro, observa-se possível divergência entre o Plenário do TCU, de um lado, e o Ministério Público junto ao TCU e o corpo técnico, de outro: enquanto estes formularam questionamentos mais intensos, o Plenário aprovou todos os acordos submetidos, ainda que com ajustes. Quarto, em alguns casos, a versão final assinada do acordo não foi juntada aos autos, gerando dúvida sobre a efetiva anuência das partes às alterações sugeridas.
A pesquisa também identificou as principais causas das SSCs em setores como rodovias, energia elétrica, aeroportos e ferrovias. Os casos envolvem desde alegadas falhas de planejamento em contratações públicas até o que algumas partes afirmam serem eventos supervenientes e imprevisíveis com impacto econômico relevante.
Mais do que levantamento estatístico, o relatório do UERJ Reg. convida à reflexão sobre o futuro da consensualidade no controle externo. A experiência acumulada é satisfatória? Há espaço para maior transparência? O tempo de tramitação é adequado? O modelo de participação pode ser aprimorado? Se sim, como?
A SSC destina-se a enfrentar conflitos públicos persistentes, com impactos relevantes para o Estado, os particulares e a sociedade. Em regra, é acionada quando mecanismos preventivos ou alternativas de resolução já se mostraram insuficientes.
Nesse contexto, surgem questões adicionais: como prevenir conflitos antes que cheguem à SSC? Como corrigir fragilidades estruturais dos setores regulados que alimentam a litigiosidade? Por que outros instrumentos consensuais não alcançaram o mesmo desempenho? O balanço dos três primeiros anos das SSCs fornece diagnóstico relevante.
Autores:
José Vicente Santos de Mendonça – Professor associado de Direito Administrativo da UERJ
Felipe Salathé – Doutorando em Direito do Estado pela USP. Mestre em Direito Público pela UERJ
Renato Toledo – Doutor em Direito do Estado pela USP. Mestre em Direito Público pela UERJ
Stela Porto – Mestra em Direito Público pela UERJ
Rodrigo Penna – Mestrando em Direito Público pela UERJ
Anderson Taboada – Graduando em Direito na UERJ
Eyshila Sêrro – Graduanda em Direito na UERJ
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