Os impedimentos e incompatibilidades dos parlamentares são matéria disciplinada no art. 54 da CF, que estabelece o regime aplicável desde a expedição do diploma e desde a posse. De forma textual, o art. 54, inciso II, alínea c, da CF, determina que os deputados e senadores não poderão patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades a que se refere o inciso I, a, do mesmo artigo, ou seja, pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público.
Portanto, a Constituição não estabelece incompatibilidade absoluta entre o mandato parlamentar e o exercício da advocacia, mas impõe impedimentos específicos quanto ao patrocínio de causas contra ou em favor de pessoas jurídicas de direito público e entidades equiparadas indicadas.
Ocorre que o regime dos impedimentos dos parlamentares foi detalhado no plano infraconstitucional.
Nos termos da Lei nº 8.906/1994 (Estatuto da Advocacia e da Ordem dos Advogados do Brasil – EOAB), art. 27, o instituto da incompatibilidade determina a proibição total, enquanto o do impedimento, a proibição parcial do exercício da advocacia. O exercício da advocacia é incompatível com determinadas funções listadas no art. 28 da Lei nº 8.906/1994, e sofre impedimentos nas hipóteses específicas do art. 30 da mesma lei, nas quais a proibição é parcial, restrita a determinadas causas ou partes.
Nesse sentido, confirmando a previsão constitucional do art. 54, inciso II, alínea c, o art. 30, inciso II, da Lei nº 8.906/1994, previu que são impedidos de exercer a advocacia os membros do Poder Legislativo, em seus diferentes níveis, contra ou a favor das pessoas jurídicas de direito público, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas, entidades paraestatais ou empresas concessionárias ou permissionárias de serviço público.
Os parlamentares, pelo simples fato de serem titulares do mandato, não estão incluídos no rol do art. 28 da Lei nº 8.906/1994, ou seja, não estão sujeitos a uma incompatibilidade absoluta. Entretanto, caso o parlamentar venha a ocupar cargo na Mesa da respectiva Casa Legislativa, ainda que na condição de suplente, será enquadrado na proibição absoluta do art. 28, inciso I, pelo qual “A advocacia é incompatível, mesmo em causa própria, para os membros da Mesa do Poder Legislativo e seus substitutos legais.”
Como se vê da transcrição acima, a condição para o parlamentar poder advogar – e, ainda assim, sujeito a condições de impedimento já indicadas – é não integrar a Mesa da respectiva Casa Legislativa, nem mesmo na condição de suplente.
O próprio Órgão Especial do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (CFOAB) já confirmou o referido entendimento em consulta formulada por vereador não integrante da Mesa, que teve reconhecido o mero impedimento para advogar, não o regime de incompatibilidade. Trata-se da Consulta nº 2010.27.00576-02.
Vale registrar que a interpretação jurisprudencial que vem sendo dada ao art. 30, inciso II, da Lei nº 8.906/1994 – diferentemente do que o CFOAB respondeu na consulta referida – vai no sentido de que os parlamentares estão impedidos de advogar, não apenas contra a respectiva Fazenda Pública da Casa Legislativa de que são membros, mas em todos planos, federal, estadual ou municipal, tanto contra quanto a favor de qualquer entidade da Administração Pública direta ou indireta. Ou seja, o impedimento existe independentemente da esfera a que pertença o parlamentar, enquanto perdurar o seu mandato.
Nesse sentido, cite-se, por exemplo, o EAREsp n. 519.194/AM que pacificou a questão no Superior Tribunal de Justiça (STJ) em sede de embargos de divergência, em caso em que se discutia a irregularidade na representação processual pelo fato de o patrono estar no exercício de mandato de deputado estadual.
O objeto da divergência era precisamente o alcance do impedimento de parlamentar para o exercício da advocacia contra ente público diverso daquela ao qual se encontra vinculado. No caso, prevaleceu o entendimento no julgado indicado como paradigma, no sentido de que o art. 30, inciso II, da Lei nº 8.906/1994 é categórico ao considerar que os membros do Poder Legislativo são impedidos para o exercício da advocacia “em seus diferentes níveis”, contra as pessoas indicadas, não havendo qualquer ressalva em sentido contrário.
Além da previsão do referido art. 30, II, da Lei nº 8.906/1994, outros limites aplicáveis ao exercício da advocacia por parlamentares decorrem do regime de conflito de interesses, das normas éticas e disciplinares da OAB e do decoro parlamentar.
No que diz respeito à incompatibilidade do art. 28, inciso I, da Lei nº 8.906/1994, que contempla até mesmo os suplentes, seria possível questionar essa opção, já que não haveria na Constituição norma que estabeleça impedimento adicional ao membro suplente da Mesa Diretora e a suplência de cargo na Mesa não implicaria delegação permanente de atribuições executivas, possuindo caráter eventual e substitutivo. Por essa linha de raciocínio, seria possível alegar que a interpretação do referido dispositivo legal deveria ser restritiva, por se tratar de norma limitadora do exercício profissional.
Entretanto, não é a lógica correta. Como já explicado aqui, a Mesa Diretora é o órgão político colegiado de direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos internos da Casa, absorvendo uma série de funções institucionais. No caso do Senado Federal, o regimento interno, art. 46, prevê que a Mesa é composta por 7 membros efetivos: o presidente, 2 vice-presidentes, e 4 secretários; mais 4 membros suplentes de secretários.
Da referida previsão regimental, observa-se que os suplentes integram formalmente a estrutura do órgão e exercem substituição automática. Os suplentes também são eleitos pelos seus pares parlamentares segundo as normas regimentais. Dessa forma, trata-se de uma posição institucional prevista regimentalmente e que foi expressamente contemplada na proibição do art. 28, inciso I, Lei nº 8.906/1994 a partir da conjugação das expressões “membros da Mesa” e “seus substitutos legais” da dicção legal.
Conforme a lição de Paulo Lobo, em comentário específico a esse dispositivo legal: “A regra observa o princípio da isonomia, porque estabelece tratamento igual a todos os que se encontrarem na mesma situação, ou seja, os titulares de órgãos máximos dos Poderes constituídos dos entes federativos.”[1]
In casu, a finalidade da incompatibilidade em comento é preservar a independência funcional, evitar conflitos de interesse entre o exercício da advocacia e a função de direção do Poder Legislativo e eliminar dúvidas de que ocupantes de funções diretivas possam acabar valendo-se de sua posição institucional no exercício profissional.
Vale registrar que a proibição absoluta em comento, interpretada na exata extensão da literalidade do art. 28, inciso I, da Lei nº 8.906/1994, vem sendo reiteradamente confirmada pelas seccionais da OAB, conforme se lê do ementário E-3.160/05 do Tribunal de Ética e Disciplina da OAB/SP (Turma de Ética Profissional):
“Se apenas vereador, vogal de corpo legislativo municipal, estará o advogado impedido parcialmente (EAOAB-30) de exercer a advocacia contra ou em prol das pessoas, empresas e entidades enumeradas no inciso II do art. 30, porém, livre, para o exercício da advocacia nas mais situações ou casos, respeitados sempre os limites éticos do CED. Porém, se um vereador for eleito Presidente da Câmara, Corpo Legislativo do Município, ou Membro da Mesa da Assembléia Municipal torna-se respectivamente Presidente e Membro de uma Mesa do Poder Legislativo (Municipal) e, compreensivelmente, transmuda a situação no tocante ao exercício da profissão, para caso de incompatibilidade, vedando-se em absoluto – sem qualquer ressalva ou exceção – exercer a advocacia, enquanto perdurar a situação ou status legislativo, que engendra incompatibilidade (EA-28-I), sem distinção ou exceção a nível ou espécie de poder. Em qualquer poder legislativo dos vários níveis da União, engendra incompatibilidade a advogados que componham a respectiva mesa, inclusive substitutos legais e mesmo que, temporariamente, não exerçam funções. É a lei. É também um fundamento ético por demais visível e facilmente compreensível. Precedentes: E-1349 – E-1680 – E-1744 -E-2083 – E-2439 * Fund. EAOAB – (Art.28-I) V.U., em 19/05/05, do parecer e ementa do Rel. Dr. Ernesto Lopes Ramos – Rev. Dr. Guilherme Florindo Figueiredo – Presidente Dr. João Teixeira Grande.”.
Assim, em várias oportunidades, as diferentes instituições vêm interpretando que a proibição do art. 28, inciso I, da Lei nº 8.906/1994, alcança a suplência, mesmo que esse cargo não implique o exercício permanente de atribuições administrativas, e independentemente de que o suplente esteja em efetivo exercício, na medida em que o cargo de suplente da Mesa importa investidura automática na linha de substituição legal direta do Presidente da Mesa. Como observa Paulo Lobo: “A lei não se dirige ao exercício, bastando a virtualidade da substituição”.[2] Essa lógica é corroborada pela previsão do art. 28, § 1º, da Lei nº 8.906/1994, pelo qual a incompatibilidade permanece mesmo que o ocupante do cargo ou função deixe de exercê-lo temporariamente.
[1] LOBO, Paulo. Comentários ao estatuto da Advocacia e da OAB. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2019, p. 196.
[2] LOBO, Paulo. Comentários ao estatuto da Advocacia e da OAB. 12ª ed. São Paulo: Saraiva, 2019, p. 195.
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