É habitual a ideia de que a elaboração e o preparo das normas legais é atividade voltada aos profissionais do Direito. Uma evidência disso é o enfoque dado pelas regras do processo legislativo para que as proposições sejam avaliadas em aspectos como constitucionalidade, juridicidade e regimentalidade.
No entanto, há um quarto aspecto tão importante quanto os três primeiros para ser considerado, o de mérito. A análise de mérito diz respeito à avaliação do conteúdo, à adequação da nova norma em termos das necessidades da sociedade. A análise de mérito envolve uma avaliação das potenciais consequências da proposição no caso de ela entrar em vigência.
Para evitar tais leis não eficazes (ou mesmo ineficientes), temos que assimilar que as normas legais são interferências do Estado na sociedade. Para que essas interferências gerem mais benefícios do que custos, algumas premissas devem ser seguidas. A principal delas é que a intervenção deve ser feita se houver um problema a ser resolvido, ou seja, se houver uma demanda da sociedade.
No caso de o Estado editar normas sem a presença de uma questão reclamada pela sociedade, é bem provável que a intervenção acarrete efeitos colaterais indesejados, podendo inclusive gerar normatização que promoverá queda de bem-estar social (ou mesmo letra morta, chamada popularmente de “lei que não pegou”).
Claro que também se podem usar as leis para mudar alguma prática social indesejada. Todavia isso deve ser feito apenas em determinadas situações graves, já que a mudança social promovida pela nova lei necessitará de “enforcement” das cortes de justiça, isto é, seu cumprimento forçado após as garantias de ampla defesa e devido processo, o que mais uma vez significam custos (com aparato policial, de acusação e do próprio Poder Judiciário). Vale dizer, não há cumprimento espontâneo imediato e automático das leis. Indivíduos reagem comportamentalmente aos incentivos que lhe são postos (por isso, há sonegação fiscal, homicídios, quebras contratuais).
Especificamente no campo do direito econômico, há situações conhecidas como falhas de mercado, que requerem a regulação estatal. Essa regulação econômica é normalmente feita por agências reguladoras e pelo Poder Executivo. Nesse caso, normas devem ser elaboradas e, juntamente com elas, cria-se um conjunto de incentivos e sanções para normalizar o funcionamento do mercado. Mas ainda assim, mesmo quando a intervenção é requerida, a produção normativa pede cuidado. Pois assim como existem falhas de mercado, existem também as “falhas de governo” (Mattos, 2017), o que explica e justifica a Lei de Liberdade Econômica – Lei 13.874, de 20 de setembro de 2019.
Já em um espectro mais amplo à regulação econômica, é menos difundida, mas não menos importante, a noção de que também as leis são promulgadas a fim de corrigir falhas, coibir comportamentos indesejados das pessoas, regular e estabelecer políticas públicas; e elas têm diversos graus de qualidade. Tanto podem ser eficazes na redução dos problemas, quanto podem introduzir distorções adicionais à sociedade (aí incluída a economia, embora não limitada a ela), prejudicando a eficiência do sistema.
Para tanto, também é fundamental haver um estudo acerca dos potenciais efeitos das normas legais durante sua elaboração, antes da sua entrada em vigência.
Em que pese a Análise de Impacto Regulatório (AIR) imposto pela Lei de Liberdade Econômica não ser obrigatória para o Poder Legislativo, não há dúvida de que as inovações trazidas pela referida lei, são uma mudança de paradigma importante para o todo o processo legislativo e que deveriam ser observadas como melhores práticas na elaboração de projetos de lei e mesmo com aplicação por analogia, diante do que dispõe o artigo 4º da Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro (LINDB).
Com o mesmo objetivo da AIR, promover melhores intervenções governamentais, vários países incorporaram ao processo legislativo a ferramenta Legislative Impact Assessment (Avaliação de Impacto Legislativo), cuja referência mais conhecida é o documento publicado pela Comissão Europeia denominado Impact Assessment Guidelines (European Comission, 2009).
De forma sintética, esse tipo de avaliação deve ser empreendido para analisar impactos decorrentes da aplicação de uma nova lei. Existem alguns critérios para o exame desses impactos. Pode-se observar se a legislação será efetiva, ou seja, se o comportamento adotado pelos destinatários da norma está de acordo com o esperado; eficaz, no sentido de que o texto legal deve estar formulado para que os objetivos sejam alcançados; e eficiente, isto é, se os benefícios oriundos da lei compensam os custos impostos por ela, além de serem os menores possíveis.
A AIL, como já chegamos a defender, seria um processo analítico de gestão da qualidade das normas jurídicas, que consistiria na identificação e no estudo dos efeitos potenciais e reais dos atos normativos, com o objetivo de se alcançar a melhor opção de atuação do Poder Público.
O Senado publicou um livro acerca do assunto, Avaliação de impacto legislativo: cenários e perspectivas para sua aplicação. Nele, estuda-se a teoria do tema, bem como são apresentados vários exemplos de sua utilização. Conforme a metodologia desenvolvida pela Comissão Europeia, há algumas etapas essenciais para se elaborar uma AIL: 1. Identificação do problema; 2. Definição dos objetivos; 3. Levantamento de alternativas; 4. Verificação do arcabouço jurídico; 5. Análise de impacto das alternativas; e 6. Comparação das alternativas. Ao se seguir esse roteiro, as chances de se ter uma norma inadequada ao final do processo é bastante diminuída.
Nesse sentido, a proposta de redução da jornada de trabalho de 44 para 40 horas semanais, materializada na PEC 8/2025, desponta como o principal tema econômico do ano eleitoral de 2026. E o que mais vem faltando é justamente uma AIL da mudança constitucional.
Com efeito, no debate público, a discussão mais superficial gira em torno da chamada lump of labour fallacy: a crença de que existe uma quantidade fixa de trabalho na economia, de modo que as horas “liberadas” pelos trabalhadores atuais seriam automaticamente ocupadas por desempregados. Levada ao limite, essa lógica sugere que bastaria reduzir a jornada o suficiente para que todos tivessem emprego.
No meio acadêmico, porém, o que chama a atenção são os dois documentos que vêm sendo utilizados como embasamento para a mudança: o artigo de Gonzaga, Menezes Filho e Camargo (2003), que avaliou a redução de 48 para 44 horas promovida pela Constituição de 1988, e a Nota Técnica do IPEA (Pateo, Melo e Círiaco, 2026), que simula os custos setoriais da proposta atual. Ambos sustentam, direta ou indiretamente, que reduções mandatórias de jornada não geram desemprego agregado no curto prazo.
Essa conclusão pode até estar correta, mas a literatura internacional com métodos rigorosos de inferência causal mostra que olhar para a média esconde o mais importante. Os efeitos mais relevantes dessas reformas são distributivos: quem paga o custo do ajuste são os trabalhadores mais vulneráveis, precisamente aqueles que os proponentes da medida dizem querer proteger.
Os dois documentos têm méritos, mas nenhum deles oferece base suficiente para uma reforma dessa magnitude.
O artigo de Gonzaga, Menezes Filho e Camargo (2003) — que os próprios autores apresentam com cautela — enfrenta limitações que o debate atual parece desconsiderar. O estudo acompanha trabalhadores por apenas 12 meses após a reforma, período curto demais para captar ajustes de longo prazo como substituição de trabalho por capital ou reorganização produtiva. O período pré-tratamento disponível é igualmente restrito, o que dificulta a validação do grupo de controle.
Mais importante: a redução de 48 para 44 horas foi apenas uma entre várias mudanças trabalhistas simultâneas da Constituição de 1988, que incluíram aumento do prêmio de hora extra de 20% para 50%, elevação de encargos e encarecimento da demissão, e o desenho do estudo não permite isolar o efeito da jornada dos demais.
Por fim, a reforma ocorreu em um contexto macroeconômico de economia fechada e hiperinflação, no qual firmas repassavam aumentos de custo diretamente aos preços, um canal de ajuste praticamente inexistente na economia brasileira de 2026. Os próprios autores reconhecem que “é possível que o aumento do custo do trabalho seja um componente das explicações da redução do emprego para prazos mais longos, nos quais os outros fatores de produção e a tecnologia podem se ajustar”.
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A Nota Técnica do IPEA (Pateo, Melo e Círiaco, 2026), por sua vez, é um exercício descritivo e de simulação de custos, não uma avaliação de impacto. Não estima efeitos causais, não modela respostas comportamentais de firmas ou trabalhadores e não oferece qualquer projeção sobre emprego, informalidade ou realocação setorial.
Paradoxalmente, seus próprios dados revelam a dimensão do risco que a reforma representa: 80% dos vínculos com jornada acima de 40 horas recebem até dois salários mínimos, e os trabalhadores mais expostos são justamente os de baixa escolaridade, menores salários e empregados em pequenas empresas. A nota documenta quem será mais afetado, mas não discute o que acontece com essas pessoas quando o custo do trabalho sobe e o salário não pode cair.
A evidência trazida pela literatura internacional, por sua vez, permite identificar três mecanismos de ajuste que o debate brasileiro parece ignorar nesse primeiro momento.
Rigidez salarial e destruição de emprego. Quando o salário mensal não pode se ajustar para baixo (por mandato legal ou rigidez nominal), a redução de jornada equivale a um aumento compulsório do custo por hora trabalhada. A consequência recai sobre o emprego. Crépon e Kramarz (2002) mostraram que a redução da jornada francesa de 40 para 39 horas em 1982, acompanhada da manutenção obrigatória do salário mensal para trabalhadores do salário mínimo, aumentou em 2,6 a 3,9 pontos percentuais a probabilidade de perda de emprego no grupo afetado, com efeitos concentrados nos trabalhadores de baixo salário. Asai, Lopes e Tondini (2024), explorando a reforma portuguesa de 1996 que reduziu a jornada de 44 para 40 horas — caso análogo à proposta brasileira —, encontraram o mesmo padrão: os salários mensais não se ajustaram para baixo, gerando um aumento mecânico de 6% no custo por hora, queda de aproximadamente 2% no emprego e redução de 4% nas vendas das firmas afetadas. As firmas ajustaram o emprego pela margem de contratação, reduzindo novas admissões em vez de demitir trabalhadores existentes. Um resultado consistente com mercados de trabalho onde a demissão é custosa, como o brasileiro.
O fracasso do work-sharing. A premissa central dos proponentes da redução de jornada é a mesma lógica da lump of labour fallacy apresentada em termos mais sofisticados: as horas liberadas pelos trabalhadores atuais seriam preenchidas por novas contratações. A evidência mostra o contrário. Carcillo, Hijzen e Thewissen (2024), avaliando a redução do teto de horas semanais de 68 para 52 na Coreia do Sul, documentaram que a reforma não gerou novas contratações. A proporção de trabalhadores com jornada acima de 52 horas — o grupo diretamente atingido pela nova legislação — de fato caiu, mas essa redução não se converteu em novos postos de trabalho. Em vez disso, as firmas redistribuíram horas internamente: a proporção de trabalhadores fazendo horas extras dentro do novo limite legal (41 a 52 horas) aumentou, e a de trabalhadores com jornada padrão de 40 horas diminuiu. Ou seja, quem antes cumpria jornada padrão passou a trabalhar mais para compensar as horas perdidas pelos colegas que excediam o teto. O efeito líquido sobre a média de horas trabalhadas foi próximo de zero.
Esse resultado tem uma implicação direta para o caso brasileiro. Gonzaga, Menezes Filho e Camargo (2003) utilizam como grupo de controle os trabalhadores que já tinham jornada inferior a 44 horas antes da Constituição de 1988, sob a premissa de que esses trabalhadores não seriam afetados pela reforma. O estudo coreano mostra que essa premissa é frágil: trabalhadores com jornada abaixo do limite legal não são um grupo genuinamente não tratado, porque as firmas os utilizam como margem de ajuste, realocando horas dos trabalhadores diretamente afetados para os que, em tese, não deveriam ser atingidos. Se o grupo de controle também é tratado, a estimativa do efeito da reforma é enviesada para zero — o que pode explicar, ao menos em parte, a ausência de efeitos adversos reportada pelos autores. Como argumenta Oaxaca (2014), desempregados simplesmente não são substitutos perfeitos para trabalhadores que já fazem horas extras.
Substituição de trabalho por capital. No longo prazo, o aumento persistente do custo do trabalho leva firmas a substituir mão de obra por capital. Asai, Lopes e Tondini (2024) documentam que, em Portugal, os setores mais intensivos em capital foram os que mais reduziram emprego e mais elevaram produtividade horária após a reforma, uma evidência direta de que firmas responderam ao encarecimento do trabalho investindo em automação e reorganização produtiva. Esse é exatamente o mecanismo que Gonzaga, Menezes Filho e Camargo (2003) antecipam como possível, mas que não conseguem testar com dados de apenas 12 meses.
Por que o Brasil é especialmente vulnerável?
Os três mecanismos documentados acima operam em qualquer economia que reduza a jornada por mandato legal. No Brasil, porém, duas particularidades institucionais amplificam todos eles.
A primeira é o salário mínimo como piso rígido. A própria Nota Técnica do IPEA documenta que 80% dos vínculos com jornada acima de 40 horas recebem até dois salários mínimos. Para esses trabalhadores, que são a maioria dos afetados pela reforma, o salário mensal não apenas tende a não cair: ele legalmente não pode cair. Uma redução de 44 para 40 horas com manutenção do salário mensal equivale a um aumento de 10% no custo por hora trabalhada, sem qualquer margem de acomodação. Não se trata de rigidez nominal, como nos casos europeus em que governos recomendaram a manutenção dos salários e a maioria das firmas seguiu a recomendação. No Brasil, o piso é legal e vinculante.
Esse é precisamente o cenário que a literatura identifica como mais danoso. Crépon e Kramarz (2002) mostraram que, na França, os efeitos adversos sobre o emprego foram mais severos entre os trabalhadores do salário mínimo, o único grupo para o qual a manutenção do salário mensal era obrigatória por lei, e não apenas recomendada. No Brasil, essa obrigatoriedade se aplica à ampla maioria dos trabalhadores afetados. Jardim et al. (2022), com dados administrativos de Seattle, confirmam o padrão por outro ângulo: aumentos no custo por hora — mecanismo idêntico ao da redução de jornada com salário fixo — geraram reduções de horas trabalhadas e de renda total entre trabalhadores de baixo salário. Os trabalhadores que a reforma pretendia beneficiar terminaram com contracheques menores.
A segunda particularidade é a informalidade como margem de ajuste. Os países europeus que compõem a base de evidência (França, Portugal, Coreia do Sul) possuem mercados de trabalho predominantemente formais. O Brasil, não. Derenoncourt et al. (2025), em estudo sobre a quase duplicação do salário mínimo real brasileiro entre 2000 e 2009, documentam como aumentos no custo do trabalho formal interagem com um mercado em que 46% da força de trabalho é informal.
Djankov e Ramalho (2009) já haviam mostrado que países em desenvolvimento com regulação trabalhista mais rígida tendem a apresentar setores informais maiores e maior desemprego, especialmente entre jovens. O risco concreto é que a reforma não gere desemprego visível nas estatísticas agregadas, mas desloque trabalhadores para a informalidade — onde não há jornada regulada, não há proteção previdenciária e não há salário mínimo garantido. Assim, a ausência de efeito sobre o desemprego, que os proponentes celebrariam como evidência de sucesso, pode ser simplesmente o reflexo de uma precarização que as estatísticas convencionais não captam.
A ausência de desemprego agregado no curto prazo — o principal argumento dos proponentes para minimizar o seu impacto — é uma conclusão provavelmente correta. Mas olhar para a média quando o que importa está nas caudas da distribuição não é avaliar uma política: é ignorar suas consequências.
A evidência internacional mostra, com métodos rigorosos de inferência causal, que reduções mandatórias de jornada com rigidez salarial elevam o custo por hora e destroem empregos entre os mais vulneráveis. Mostra que a hipótese de work-sharing não se materializa porque firmas redistribuem horas internamente em vez de contratar novos trabalhadores. E mostra que, no longo prazo, o encarecimento do trabalho acelera a substituição por capital nos setores onde essa substituição é viável.
No Brasil, esses mecanismos operam com força amplificada. O salário mínimo como piso legal impede qualquer acomodação salarial para um percentual significativo dos trabalhadores, e a informalidade oferece às firmas uma rota de ajuste que não existe nos países europeus da literatura — uma rota que piora as condições de quem a reforma pretende proteger. O risco não é o desemprego que aparece nas estatísticas. É a precarização que não aparece.
Os custos dessa reforma recairão desproporcionalmente sobre trabalhadores de baixo salário, jovens, entrantes no mercado de trabalho, empregados em pequenas empresas de setores intensivos em mão de obra pouco qualificada e trabalhadores das regiões mais pobres, precisamente quem os proponentes dizem querer proteger. Logo, qualquer proposta com essa magnitude de consequências distributivas deveria, no mínimo, ser precedida de uma avaliação de impacto rigorosa — sob o risco de que suas consequências não intencionais superem as intencionais.
Asai, K.; Lopes, M. C.; Tondini, A. (2024). Firm-level effects of reductions in working hours. CEPREMAP Working Paper No. 2405.
Carcillo, S.; Hijzen, A.; Thewissen, S. (2024). The limitations of overtime limits to reduce long working hours: evidence from the 2018 to 2021 working time reform in Korea. British Journal of Industrial Relations, 62(1), 98–126.
Crépon, B.; Kramarz, F. (2002). Employed 40 hours or not employed 39: lessons from the 1982 mandatory reduction of the workweek. Journal of Political Economy, 110(6), 1355–1389.
Derenoncourt, E.; Gerard, F.; Lagos, L.; Montialoux, C. (2025). Minimum wages and informality. NBER Working Paper No. 34445.
Djankov, S.; Ramalho, R. (2009). Employment laws in developing countries. Journal of Comparative Economics, 37(1), 3–13.
Gonzaga, G.; Menezes Filho, N.; Camargo, J. M. (2003). Os efeitos da redução da jornada de trabalho de 48 para 44 horas semanais em 1988. Revista Brasileira de Economia, 57(2), 369–400.
Jardim, E.; Long, M. C.; Plotnick, R.; van Inwegen, E.; Vigdor, J.; Wething, H. (2022). Minimum-wage increases and low-wage employment: evidence from Seattle. American Economic Journal: Economic Policy, 14(2), 263–314.
Oaxaca, R. L. (2014). The effect of overtime regulations on employment. IZA World of Labor, No. 89.
Pateo, F. V.; Melo, J. S.; Círiaco, J. S. (2026). Mudanças na jornada e na escala de trabalho: elementos empíricos para o debate. Nota Técnica, IPEA.
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