Como faz a cada dois anos, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) iniciou as consultas públicas para a revisão das resoluções que regulamentarão o processo eleitoral de 2026. Neste ano, estão sob análise 12 resoluções que estabelecem regras interpretativas sobre questões que variam de pesquisas eleitorais, passando por prestações de contas até a propaganda eleitoral.
O poder regulamentar do TSE, embora tenha suscitado questionamentos quando da promulgação da Constituição Federal que não o prevê expressamente, é hoje uma questão superada, eis que prevista expressamente no Código Eleitoral (art. 1º e art. 23, IX), e cujo comando foi considerado recepcionado pelo texto constitucional de 1988 no julgamento das ADIs 3999/DF e 4086/DF pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
Tal poder regulamentar, assim como aquele de competência privativa do Presidente da República (art. 84, IV, CF), deve ser exercido segundo a lei, preenchendo uma lacuna interpretativa, e nunca de forma contrária ao comando legal.
Com o desenvolvimento de novas tecnologias da informação e comunicação, que passaram a afetar a transformar de modo profundo a publicidade eleitoral, o TSE, no exercício legítimo de seu poder regulamentar, vem expedindo de forma contínua resoluções que buscam preencher lacunas criadas pela transformação da comunicação eleitoral.
Num dos casos mais emblemáticos, a reforma eleitoral de 2017 alterou a Lei das Eleições (Lei 9.504/97) que passou a prever, em seu art. 57-C, de forma expressa, a possibilidade de realização de publicidade eleitoral paga na internet, exclusivamente nas modalidades impulsionamento e priorização paga de resultados de busca (art. 26, § 2º).
Ainda mais, o legislador fixou que o provedor de aplicações que possibilite o impulsionamento deve oferecer canal de comunicação com os usuários, mas que apenas poderá ser responsabilizado por danos em razão do descumprimento de ordem judicial para indisponibilização de conteúdo (art. 57-B, § 4º).
Contudo, as previsões da reforma eleitoral de 2017 deixaram abertas lacunas que desafiam o pleno cumprimento do comando legal. A principal dessas lacunas é a ausência da previsão de qualquer mecanismo que permita às autoridades eleitorais, bem como aos partidos, candidatos e federações, realizarem uma verificação de legalidade dos conteúdos eleitorais impulsionados.
Isso porque, como se sabe, a publicidade digital – diferentemente da publicidade tradicional, seja impressa ou veiculada por radiodifusão – é, por natureza, opaca. Tal opacidade impõe à sociedade o ônus de não conhecer quais conteúdos estão sendo impulsionados, nem quem são os responsáveis por seu impulsionamento, haja vista a característica da microssegmentação deste tipo de comunicação que é direcionada a grupos específicos e não à coletividade.
Em Policy Brief[1] elaborado para o G20, destaquei – ao lado de pesquisadores do Netlab/UFRJ – que os provedores de aplicações de serviços de publicidade (assim considerados aqueles que apresentam as características disciplinadas no art. 4º, inciso VII do MCI) não têm realizado uma checagem da identidade e oferecido transparência dos anunciantes no Brasil da mesma forma como o fazem, por exemplo, na Europa. Por tais razões, concluímos que anúncios digitais são mais propícios para agentes maliciosos do que na publicidade tradicional, eis que a opacidade, o fácil acesso e baixo custo permite que se alcance as “vítimas ideais” (Santini; Fitzgerald; Ribeiro Filho, 2024).
A ausência de protocolos e mecanismos de transparência da publicidade digital, portanto, eleva o risco de que agentes maliciosos utilizem-se de tais ferramentas de ampliação do alcance, eis que a opacidade serve como uma camada de proteção que dificulta a apuração de ilicitudes.
Em se tratando de processos eleitorais, o problema é ainda mais sensível, já que a inexistência de protocolos de transparência (ou a fragilidade dos protocolos existentes) permite, por exemplo, que grupos econômicos realizem o impulsionamento de conteúdos político-eleitorais sem que tais gastos estejam contabilizados nos gastos de campanhas. A opacidade, portanto, pode servir tanto à proteção de conteúdos em si ilícitos, quanto às práticas de “caixa 2” ou abuso de poder econômico.
Em razão de tal lacuna, o Sleeping Giants Brasil (SGBR) defendeu, nas últimas consultas públicas do Tribunal Superior Eleitoral, duas diferentes abordagens. Em 2022[2], propusemos a proibição da microssegmentação de conteúdo eleitoral com base em características do eleitorado o que, embora não tenha sido incorporado nas resoluções, acabou por converter-se em uma prática do próprio mercado. Já em 2024[3], defendemos que o TSE construísse obrigações de transparência aos provedores que permitissem a realização de publicidade político-eleitoral[4], sugestão adotada pela Corte (Ribeiro Filho, 2024).
Assim, em 2024, o TSE publicou a Resolução nº 23.732/24 que alterou a Resolução 23.610/19 impondo aos provedores de aplicação que permitem o impulsionamento de conteúdo uma única obrigação necessária à eficácia da norma eleitoral: conferir transparência ao conteúdo eleitoral impulsionado (Resolução 23.610/19, art. 27-A).
A lógica é relativamente simples: a responsabilidade do provedor por conteúdo eleitoral impulsionado nasce do descumprimento de decisão judicial que determine a sua remoção (regime conhecido como judicial notice and take down), mas para que haja conhecimento sobre ilicitudes é preciso que ao menos tais conteúdos sejam rastreáveis. Além disso, os recursos investidos em campanhas eleitorais estão sujeitos a uma transparência ampliada e à necessária prestação de contas.
Com a entrada em vigor do dispositivo nas eleições municipais de 2024, as plataformas digitais buscaram meios de contornar a transparência imposta pela Justiça Eleitoral. Google, TikTok, Kwai e Twitter proibiram anúncios eleitorais em seus termos de uso para alegar que, na ausência de impulsionamento oficial, estariam isentas da norma. Tal movimento reflete uma tendência global dessas empresas: em setembro de 2025, a Europa enfrentou situação similar quando o Google apagou sete anos de registros publicitários eleitorais sob a justificativa de proibição do serviço[5].
Entretanto, essa restrição se provou meramente formal, funcionando como um mecanismo de preservação da opacidade. Mesmo diante das exigências do art. 27-A da Resolução 23.610/19 do TSE, e apesar de suas próprias proibições, plataformas como Google[6] e TikTok[7] seguiram veiculando conteúdos eleitorais impulsionados sem, contudo, oferecer os dados de transparência exigidos pelo tribunal (Santini et. al., 2024; Santini et. al., 2025).
Visando mitigar a fragilidade e a ineficácia de tal norma, o Sleeping Giants Brasil[8], em contribuições submetidas ao Tribunal Superior Eleitoral neste ano (2026) para o aperfeiçoamento da Resolução nº 23.610/19, defendeu a necessidade de conferir imperatividade e mecanismos de enforcement à transparência prevista no art. 27-A.
Argumentamos que a ineficácia do dispositivo decorre da ausência de instrumentos fiscalizatórios e sancionatórios, o que se torna especialmente grave quando o provedor incorre em uma dupla omissão: falha ao não coibir a publicidade eleitoral vedada e, simultaneamente, ao não disponibilizar os dados de transparência obrigatórios.
Assim, e em estrita observância aos limites da competência regulamentar do TSE estabelecidos no julgamento das ADIs 3999/DF e 4086/DF, o SGBR defende que, diante da inobservância da disposição normativa, sejam interpretados como legitimados todos os sujeitos ativos dispostos no art. 96 da Lei no 9.504/1997 (candidatos, partidos ou federações) para o ajuizamento de demanda específica para compelir os provedores ao cumprimento da obrigação (seja pela efetiva vedação ao impulsionamento, seja pela correta manutenção do repositório de transparência).
Para que o comando judicial eventualmente proferido seja obedecido, sugerimos, ainda, a possibilidade de aplicação de astreintes, nos termos dos arts. 536 e 537 do Código de Processo Civil (CPC), como medida indutiva e coercitiva. Há, contudo, debate acerca da legalidade da aplicação subsidiária dos referidos artigos do CPC para forçar o cumprimento da decisão judicial em âmbito eleitoral. Parte dos atores argumenta que a medida configuraria a criação de sanção não prevista em lei, extrapolando o poder regulamentar do tribunal.
Em contrapartida, o Sleeping Giants Brasil sustenta que o instituto não possui natureza de sanção stricto sensu, mas sim de medida coercitiva processual. Além disso, a fixação de multas processuais com fundamento no CPC encontra amplo amparo na jurisprudência da Corte, além de guardar coesão com a sistemática do art. 57-B, § 4º da Lei 9.504/97 e de possuir precedente na sistemática já adotada pelo art. 2º, § 1º da Resolução nº 23.714/22.
O que sustentamos, portanto, é que o objetivo de tal multa processual não é penalizar a conduta das falhas anteriores, mas garantir a eficácia e a autoridade da decisão judicial que determinar a conformidade do provedor à norma, assegurando que este cumpra o comando judicial, seja banindo o impulsionamento irregular, seja conferindo-lhe a devida publicidade.
[1] SANTINI, Rose Marie; FITZGERALD, James; RIBEIRO FILHO; Humberto R. The Economic and Social Impact of Platform Transparency: Ad Regulation for the Construction of Inclusive Digital Markets. [S. l.]: T20 Brasil 2024, 2024. Policy Brief. Disponível em: https://sleepinggiantsbrasil.com/wp-content/uploads/2025/07/Relatorio-do-T20-G20-Policy-Brief-FINAL_Ad-Regulation-2.pdf. Acesso em: 9 fev. 2026.
[2] Naquele ano, o Sleeping Giants Brasil obteve sucesso em sua contribuição para a vedação à propaganda discriminatória em razão de orientação sexual, identidade de gênero, religiosidade, etc. AMADO, Guilherme. TSE acolhe sugestões do Sleeping Giants para punir discriminação. Metrópoles, 2024. Disponível em: https://www.metropoles.com/colunas/guilherme-amado/tse-acolhe-sugestoes-do-sleeping-giants-para-punir-discriminacao. Acesso em: 9 fev. 2026.
[3] SLEEPING GIANTS BRASIL. Submissão para consultas públicas sobre as minutas das resoluções para as eleições 2024: TSE. São Paulo: Sleeping Giants Brasil, jan. 2024. Nota Técnica. Disponível em: https://sleepinggiantsbrasil.com/wp-content/uploads/2024/03/SGBR-NOTA-TECNICA-TSE-RELATORIO-resolucao-minuta-eleicao.pdf. Acesso em: 9 fev. 2026.
[4] RIBEIRO FILHO, Humberto. TSE tem oportunidade histórica de revelar os bastidores da publicidade política e eleitoral digital. Mídia NINJA, 2024. Disponible en: https://midianinja.org/opiniao/tse-tem-oportunidade-historica-de-revelar-os-bastidores-da-publicidade-politica-e-eleitoral-digital/. Acceso el: 9 feb. 2026.
[5] REILLY, Gavan. Google just erased 7 years of our political history. The Briefing, 2024. Disponível em: https://www.thebriefing.ie/google-just-erased-7-years-of-our-political-history/. Acesso em: 9 fev. 2026.
[6] Santini et. al. Nota técnica: Google Diminui Transparência de Anúncios Políticos no Brasil e Desobedece Resolução do TSE. Rio de Janeiro: NetLab UFRJ, 12 jul. 2024. Disponível em: https://netlab.eco.ufrj.br/post/nota-tecnica-google. Acesso em: 9 fev. 2026.
[7] Santini et. al. ‘Faturar um Milhão é Fácil’: Publicidade Política no TikTok e o Desequilíbrio da Disputa Eleitoral em 2024. Rio de Janeiro: NetLab UFRJ, 22 set. 2025. Disponível em: https://netlab.eco.ufrj.br/post/faturar-um-milhao. Acesso em: 9 fev. 2026.
[8]RIBEIRO FILHO, Humberto; MONTENEGRO, Fabiana; MIGUEIS, Roberta. Contribuições ao TSE – Submissão para Consultas Públicas sobre as Minutas das Resoluções para as Eleições Gerais de 2026. São Paulo: Sleeping Giants Brasil, jan. 2026. Disponível em: https://sleepinggiantsbrasil.com/wp-content/uploads/2026/02/1.-R3-Contribuicoes-SGBR-TSE-2-1.pdf. Acesso em: 9 fev. 2026.
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