Ao longo de seis décadas, o Banco Central do Brasil (BCB) passou por sucessivas transformações institucionais que o colocaram entre as autoridades monetárias mais avançadas do mundo na condução da política monetária. Esse avanço, contudo, foi assimétrico. Enquanto as autonomias técnica e operacional se consolidaram, fragilidades persistentes em governança e autonomia financeira continuam a limitar a autonomia efetiva da instituição, com implicações para a política monetária, a regulação e a supervisão do sistema financeiro. A autonomia do BCB resulta de um processo institucional contínuo, que vai além do desenho formal de suas atribuições legais.
Medir essa autonomia, no entanto, é um desafio metodológico. As primeiras tentativas de mensuração surgiram no fim dos anos 1980 e início dos anos 1990, concentrando-se em aspectos como regras de nomeação, proteção contra interferência política e controle sobre os instrumentos de política monetária. Com o avanço da literatura, tornou-se claro que a autonomia efetiva dos bancos centrais depende também de dimensões institucionais mais amplas, como governança, autonomia financeira e transparência, o que motivou o desenvolvimento de índices mais abrangentes.
Nesse contexto, destaca-se o índice CBIE, desenvolvido por Davide Romelli, o mais abrangente da literatura, ao cobrir 155 países entre 1923 e 2023 e avaliar 42 critérios institucionais em seis dimensões: governança, política monetária/resolução de conflitos, objetivos, empréstimos ao governo, autonomia financeira e transparência. Seu diferencial é captar, além do desenho legal da política monetária, os arranjos essenciais para a autonomia efetiva, em linha com o consenso internacional de que mandatos legais devem ser acompanhados de governança robusta, maior transparência e recursos próprios, de modo a mitigar riscos de dominância fiscal e interferência política.
Com base nesse índice, atualizado em novembro de 2025, é possível analisar como mudanças legais e institucionais moldaram a autonomia do BCB ao longo de seis décadas (Figura 1). Em 1965, o grau de autonomia era de apenas 0,16, refletindo um arranjo institucional ainda incipiente e distante da mediana internacional. Embora já existissem alguns requisitos de qualificação para dirigentes e participação limitada na formulação da política monetária, não havia prioridade formal para a estabilidade de preços nem um arcabouço institucional capaz de sustentar autonomia efetiva no longo prazo.
A primeira reforma ocorreu com a Constituição Federal de 1988, que proibiu empréstimos do BCB ao governo, mas reduziu sua autonomia financeira ao transferir para o Executivo a decisão sobre lucros e reservas. O índice subiu para 0,28, mas ainda abaixo da mediana mundial. A segunda reforma, no fim do século XX, foi mais profunda. Em 1999, o regime de metas para a inflação consolidou a estabilidade de preços como objetivo principal e conferiu ao BCB exclusividade na definição da taxa básica de juros. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal reforçou a transparência, exigindo relatórios periódicos ao Executivo e ao Congresso Nacional e demonstrações financeiras auditadas. Com isso, o índice avançou para 0,64, superou a mediana mundial e se aproximou das melhores práticas internacionais. A terceira reforma consolidou a autonomia técnica e operacional do BCB: em 2019, a Lei nº 13.820 regulou a relação financeira entre o BCB e o Tesouro, disciplinando transferências de lucros e regras de capitalização; em 2021, a Lei Complementar nº 179 (LC 179/2021) fixou mandatos de quatro anos para presidente e diretores, limitou reconduções, transferiu ao Legislativo a competência para destituição de mandatos e consolidou a exclusividade do BCB na política monetária. Essas mudanças elevaram a autonomia para 0,75 – acima da mediana mundial (0,72), mas abaixo das melhores práticas internacionais (0,90).
A decomposição do índice CBIE por dimensões indica uma evolução assimétrica do BCB (ver Figura 2). A instituição apresenta autonomias técnica e operacional alinhadas às melhores práticas internacionais, com pontuação máxima nas dimensões empréstimos ao governo, objetivos e transparência. Na dimensão política monetária/resolução de conflitos, embora não seja a máxima, a pontuação também corresponde às melhores práticas globais. Essa pontuação reflete o modelo integrado brasileiro, no qual o BCB combina política monetária e supervisão bancária. Embora o índice trate esse arranjo como potencial fonte de conflitos entre estabilidade de preços e estabilidade financeira, a experiência internacional mostra que a separação completa dessas funções não é consenso, tendo revelado fragilidades em alguns países, como o Reino Unido antes de 2008. O consenso predominante aponta que, qualquer que seja o modelo adotado, são essenciais mecanismos robustos de accountability e transparência.
Entretanto, nas dimensões de autonomia financeira e de governança, o BCB permanece abaixo do nível observado nas melhores práticas internacionais. Essas dimensões são centrais para a autonomia efetiva, pois condicionam a capacidade de exercício da autonomia legal ao longo do tempo, especialmente em contextos de restrição fiscal ou maior pressão política.
Na dimensão financeira, o BCB ocupa a 145ª posição entre 155 países, refletindo sua dependência do Orçamento Geral da União e a ausência de prerrogativas para aprovar e executar seu próprio orçamento ou definir regras estáveis para a alocação de lucros. Em contraste, 86% dos bancos centrais no mundo já dispõem de orçamento próprio aprovado pela própria instituição, arranjo que reduz a exposição a contingenciamentos fiscais e a pressões políticas indiretas. A dependência orçamentária do Executivo pode, assim, limitar a atuação mesmo de bancos centrais com elevado grau de autonomia legal, sobretudo em episódios de maior tensão macroeconômica ou política.
Fragilidades semelhantes emergem na dimensão de governança. O BCB ocupa a 133ª posição em ranking que privilegia mandatos mais longos, vedação de recondução e regras estritas de destituição, restritas a incapacidade ou infração legal. Internacionalmente, predominam mandatos entre 6 e 8 anos, sem recondução, e hipóteses de demissão baseadas exclusivamente em critérios objetivos. Embora a LC 179/2021 tenha introduzido mandatos fixos e limitado a destituição arbitrária, ainda permite uma recondução e a demissão por “desempenho insuficiente”, conceito que preserva margem relevante de discricionariedade política e se afasta das melhores práticas internacionais.
Esse diagnóstico, derivado de índices de autonomia focados na política monetária, tem implicações diretas para a regulação e a supervisão financeira. A literatura internacional aponta que as mesmas dimensões institucionais centrais para a autonomia efetiva da política monetária, em especial, autonomia financeira e governança, são também determinantes para a autonomia regulatória e supervisora. Assim, as defasagens do BCB identificadas no CBIE antecipam limitações que tendem a se manifestar igualmente no exercício da supervisão bancária.
Com esse objetivo, Nicolò Fraccaroli, da Universidade Brown, Rhiannon Sowerbutts, do Banco Mundial, e Andrew Whitworth, do Banco da Inglaterra, desenvolveram um indicador específico para mensurar, de forma comparável entre países e ao longo do tempo, o grau de autonomia legal das autoridades de regulação e supervisão bancária (RSI). O índice avalia a proteção institucional do supervisor com base, entre outros aspectos, na autonomia orçamentária, na estabilidade institucional, nas regras de nomeação e demissão e na blindagem das decisões técnicas frente a interferências políticas, em três dimensões cuja soma varia de 0 (ausência de autonomia) a 3 (autonomia plena).
No caso brasileiro, o RSI permaneceu praticamente inalterado entre 2000 e 2018, em torno de 1,17, caracterizando um arranjo institucional intermediário: embora haja autonomia para a edição de normas, observa-se baixa proteção institucional e elevada dependência orçamentária (Figura 3). Nesse período, o Brasil passou de uma posição relativamente avançada, acima da mediana internacional, para um desempenho inferior à média global. Isso não ocorreu por regressão institucional, mas pela ausência de reformas, especialmente em mandatos, regras de destituição e autonomia orçamentária, que elevaram o padrão internacional a partir de 2011. A LC 179/2021, ao instituir mandatos fixos e aprimorar as regras de destituição dos dirigentes do BCB, elevou o RSI brasileiro para cerca de 1,42, ainda abaixo da mediana mundial observada em 2018 (1,54) e distante das melhores práticas internacionais (2,33).
Sob essa ótica, observa‑se que as dimensões em que o BCB permanece defasado nos índices de autonomia focados na política monetária são exatamente aquelas que limitam também a autonomia da regulação e da supervisão bancária. Essa sobreposição reflete um mesmo conjunto de fragilidades institucionais. Decisões de supervisão e resolução bancária são tipicamente distributivas, politicamente sensíveis e potencialmente impopulares. Na ausência de autonomia financeira e de arranjos de governança robustos, a capacidade dos bancos centrais de atuar de forma tempestiva e estritamente técnica tende a ser comprometida, ampliando os custos econômicos e fiscais associados a episódios de instabilidade financeira.
A Proposta de Emenda à Constituição nº 65, de 2023 (PEC 65), em discussão no Senado Federal, ao conferir autonomia financeira, orçamentária e administrativa ao BCB, busca corrigir fragilidades centrais do arranjo institucional vigente. A partir da reavaliação dos componentes dos índices diretamente afetados pela proposta, em especial aqueles relacionados à autonomia financeira e à governança conforme os critérios do CBIE e do RSI, sua aprovação pode elevar o índice geral de autonomia do BCB no CBIE para cerca de 0,87 e o RSI para aproximadamente 1,92, aproximando o país das melhores práticas internacionais. Em termos concretos, a proposta permitiria ao BCB executar orçamento próprio e definir regras para a alocação de lucros, além de fortalecer a governança por meio de hipóteses mais objetivas de destituição dos dirigentes, mudanças que se refletem diretamente nas dimensões atualmente defasadas desses indicadores.
Em síntese, a trajetória do BCB evidencia que a construção da autonomia é um processo incremental, dependente de amadurecimento institucional e de sucessivas reformas. A LC 179/2021 consolidou a autonomia técnica e a operacional da instituição, mas não eliminou a dependência orçamentária e administrativa, identificada tanto nos índices de autonomia monetária quanto nos de supervisão financeira. A PEC 65 insere‑se como evolução natural desse processo, ao fortalecer a autonomia financeira e aprimorar a governança do BCB, reduzindo sua vulnerabilidade a interferências políticas e constrangimentos orçamentários. Para que o Brasil convirja plenamente às melhores práticas internacionais, contudo, será necessário considerar, em etapa futura, ajustes adicionais de governança, como mandatos mais longos, vedação de recondução e critérios estritamente objetivos para destituição dos dirigentes.
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