A regulação das apostas de quota fixa no Brasil representa uma das mais relevantes inflexões normativas no modelo de financiamento do esporte desde a consolidação do sistema lotérico nacional.
Pela primeira vez, o ordenamento jurídico brasileiro estrutura um mecanismo permanente de fomento esportivo que não nasce do orçamento público, não decorre da prestação de serviço público em sentido clássico (stricto sensu) e não se submete — ou ao menos não deveria se submeter — ao regime jurídico das loterias. Institui-se um mercado privado regulado de entretenimento, no qual parcela de receitas privadas é legalmente afetada ao financiamento do próprio esporte que lhe serve de insumo.
Historicamente, o fomento esportivo estatal foi estruturado a partir das receitas da exploração lotérica. O legislador, ao prever repasses diretos para entidades responsáveis pela organização do esporte (como COB e CPB), fixou também a competência do Tribunal de Contas da União (TCU) para exercer a fiscalização da utilização desses recursos.
Ao inserir esse dispositivo específico, a lei já revela seu entendimento acerca da natureza de tais verbas: elas não são verbas públicas. Caso fossem, não seria necessária a atribuição legal expressa dessa competência, uma vez que a atividade fiscalizatória já estaria abarcada pela própria Constituição Federal (art. 70, § 1º, e art. 71, II). Essa leitura alinha-se à máxima jurídica verba cum effectu sunt accipienda (as palavras devem ser entendidas com efeito).
Numa leitura mais ampla, o Supremo Tribunal Federal (STF), ao julgar a ADI 7.451, consolidou que a exploração lotérica constitui serviço público — uma atribuição que o Ministro Alexandre de Moraes, no mesmo voto, classificou como “peculiar”. Contudo, o acórdão estabeleceu uma distinção decisiva: apenas quando o próprio Estado explora diretamente a atividade é que o produto efetivamente arrecadado assume natureza de receita pública (preço público).
Nos casos em que a exploração é delegada a pessoas jurídicas privadas, a arrecadação constitui receita própria do operador. Logo, os valores lotéricos repassados às entidades esportivas não integram o orçamento público e não transitam pelo Tesouro Nacional; configuram transferências compulsórias de receitas privadas. A submissão desses valores ao TCU decorre exclusivamente de determinação legal, não de sua natureza jurídica.
Essa conformação, no entanto, não deveria se reproduzir no regime das apostas de quota fixa. A Lei 14.790/2023 afastou conceitualmente a modalidade do campo do serviço público, inserindo-a no domínio da atividade econômica privada regulada. O artigo 4º estabelece que a exploração ocorrerá em “ambiente concorrencial”, mediante autorização, sob a égide da livre iniciativa (art. 170, CF). Não obstante, a mesma norma inseriu o artigo 29 na Lei 13.756/2018, definindo, em flagrante antinomia, que a novel forma de aposta se reveste de caráter lotérico e é criada “sob a forma de serviço público”.
A atribuição desse regime às apostas esbarra na melhor técnica jurídica. Há severas dificuldades em identificar na atividade de aposta a essência aderente à satisfação do interesse da coletividade, elemento central do conceito clássico de serviço público formulado por Celso Antônio Bandeira de Mello. Pior ainda: o STF firmou na ADPF 492 que o sistema lotérico, por ser serviço público, é passível de delegação apenas na forma do artigo 175 da Constituição (concessão ou permissão, sempre precedidas de licitação).
Como conciliar a exigência constitucional de licitação do art. 175 com a Lei 14.790, que prevê exploração por “ato administrativo discricionário” (autorização)? Partindo das lições de Eros Grau acerca da atuação do Estado no domínio econômico, nota-se uma incompatibilidade incontornável. O arcabouço normativo das bets indica tratar-se de intervenção estatal por direção (Estado como agente normativo).
Contudo, o artigo 29 subverte essa lógica ao alçar a atividade à condição de serviço público, criando um verdadeiro looping jurídico. Como bem pontuou o ministro Gilmar Mendes na ADPF 492, adotando a perspectiva formalista, o que define o serviço público não é apenas a relevância social, mas o regime jurídico de direito público delimitado por lei. Se a lei principal cria um regime privado de autorização, o “rótulo” de serviço público torna-se uma aberração hermenêutica.
O descasamento gera interpretações perigosas sobre a natureza das receitas. As destinações legais previstas na regulação das apostas incidem sobre a receita operacional do operador (gross gaming revenue). O apostador não contrata com o Estado; a aposta não tem compulsoriedade tributária. Trata-se de pura afetação legal de receita privada, funcionando como um encargo regulatório que remunera o uso do espetáculo esportivo como ativo. O esporte deixa de ser destinatário passivo de recursos estatais e passa a participar diretamente da monetização do seu próprio valor.
A experiência internacional demonstra que a sustentabilidade dessas economias privadas de entretenimento depende da capacidade de canalizar o mercado ilegal para o formal. Aqui, aplica-se a chamada Curva de Laffer: a soma de uma tributação confiscatória com múltiplas destinações “lotéricas” reduz a atratividade mercadológica e incentiva a evasão. As apostas de quota fixa não podem ser tratadas juridicamente como loterias, pois isso inviabiliza o sistema. O desafio regulatório brasileiro não é maximizar alíquotas, mas maximizar a canalização.
É plenamente viável estabelecer competência fiscalizatória estatal sobre o setor. Contudo, enquanto no modelo lotérico o TCU fiscaliza a despesa por imposição expressa, no regime das apostas o controle assume natureza distinta. Trata-se de monitoramento regulatório e tecnológico de conformidade, garantindo que o operador cumpra o repasse legal, sem transformar a verba em patrimônio público.
Reconhecer a natureza estritamente privada dos recursos e o caráter econômico e regulatório do sistema não enfraquece o Estado. Pelo contrário, desfaz a antinomia legislativa, afasta riscos de inconstitucionalidade e permite estruturar o mercado de forma confiável e alinhada às melhores práticas internacionais de governança.
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