Enterrada pelo veto ao art. 4º, III, da Lei 12.187/09, jaz, há 16 anos, a proposta de uma Política Nacional sobre Mudança do Clima que, por expressa previsão legal, vise “ao paulatino abandono do uso de fontes energéticas que utilizem combustíveis fósseis”. Essa previsão constava dos Projetos de Lei 18/07 (Câmara dos Deputados) e 283/09 (Senado), que deram origem à Lei 12.187/09. O dispositivo, no entanto, foi barrado pelo Poder Executivo.
De acordo com a mensagem de veto do presidente Lula (à época, no seu segundo mandato), “a estratégia para o setor [de petróleo e gás natural, infere-se] deve atender aos princípios e objetivos” da Política Energética Nacional (estabelecida pela Lei 9.478/97), que tem como um dos seus principais pilares “o aproveitamento racional dos vários recursos energéticos disponíveis, o que torna inadequada uma diretriz focada no abandono do uso de combustíveis fósseis” (cf. Mensagem 1.123/09).
Por sua vez, a “redução das emissões antrópicas de gases de efeito estufa em relação às suas diferentes fontes”, prevista no art. 4º, II, da Lei 12.187/09, não encontrou resistência. Afinal, cuida-se de um objetivo genérico de mitigação, sem metas vinculantes e que em tese se aplicaria a todos os setores da economia. Já o “abandono” dos “combustíveis fósseis”, ainda que modulado, prenunciaria o declínio terminal de uma indústria específica, historicamente relevante para o país e em pleno desenvolvimento.
De fato, meses antes de sancionar a Lei 12.187/09, o Poder Executivo havia encaminhado ao Congresso Nacional dois projetos que, no ano seguinte, estabeleceriam as bases do novo marco regulatório do pré-sal: (i) o PL 5.939/09, transformado na Lei 12.304/10, que autorizou o Executivo a criar a Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. (Pré-Sal Petróleo S.A.); e (ii) o PL 5.940/09, originador da Lei 12.351/10, que dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas.
Portanto, nem mesmo a ideia de um processo transitório “paulatino” — que, em tese, permitiria a regulamentação de um abandono gradativo do uso de petróleo, gás natural e carvão mineral na matriz energética brasileira — encontrou um contexto político propício à sua aprovação. A transição foi rechaçada pelo Poder Executivo, inclusive sob o argumento de que a Política Energética Nacional já congregaria a “proteção ao meio ambiente a outros valores relevantes para a política e a segurança energéticas” (cf. Mensagem 1.123/09).
Passados 16 anos, o tema é desenterrado (curiosamente, pelo mesmo presidente — agora, no seu terceiro mandato).
Em dezembro de 2025, o presidente Lula determinou à Casa Civil e aos Ministérios de Minas e Energia, da Fazenda e do Meio Ambiente e Mudança do Clima o desenvolvimento de uma proposta de resolução a ser submetida, em caráter prioritário, ao Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), “com a finalidade de estabelecer diretrizes para elaboração do mapa do caminho para uma transição energética justa e planejada, com vistas à redução gradativa da dependência de combustíveis fósseis no País”.
Não se trata, portanto, de uma proposta com a mesma força hierárquica daquela vetada em 2009 (lei). Contudo, uma resolução do CNPE que discipline a “redução gradativa da dependência de combustíveis fósseis no País” pode, por si só, ter efeitos concretos para os planos de mitigação do país, com implicações relevantes não só para o setor de petróleo e gás, mas para toda a economia brasileira.
O comando do presidente Lula a seus ministérios procura dar tração a iniciativas já tomadas no plano internacional.
Em 2023, na COP28 realizada em Dubai, a decisão do primeiro Balanço Global do Acordo de Paris (Global Stocktake)[1] conclamou os Estados -Parte a contribuírem, de maneira nacionalmente determinada, com certos esforços globais contra a mudança do clima. Entre os esforços descritos no parágrafo 28 daquela decisão, os seguintes se destacam pelo ineditismo e pelo seu nível de ambição: (i) a transição para longe dos combustíveis fósseis nos sistemas de energia, de maneira justa, ordenada e equitativa (“transitioning away from fossil fuels in energy system, in a just, orderly and equitable manner”); e (ii) a eliminação progressiva dos subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis (“phasing out inefficient fossil fuel subsidies”).
Nas conferências seguintes (COP29, em Baku, e COP30, em Belém), nenhuma decisão deu sequência ao tema de maneira explícita — não por esquecimento, mas pela forte aversão de alguns países à sua retomada.
Apesar disso, em 2024, o Brasil, na NDC apresentada na COP29, afirmou que “responderá ao chamado para contribuir com os esforços globais sob o parágrafo 28 da decisão” do primeiro Balanço Global. Tal resposta, porém, pressuporia um esforço liderado pelos países desenvolvidos: “o Brasil acolheria o lançamento do trabalho internacional para a definição de cronogramas para a implementação do parágrafo 28 do GST, inclusive para a transição dos combustíveis fósseis nos sistemas de energia, de maneira justa, ordenada e equitativa, com os países desenvolvidos assumindo a dianteira (…)”.
De todo modo, já era possível notar, na nova NDC brasileira, um aceno à ideia de redução gradativa da dependência de combustíveis fósseis. Segundo aquele documento, “no médio e longo prazos, [o Brasil] buscará a substituição gradual” dessas fontes de energia “por soluções de eletrificação e biocombustíveis avançados”.
Em 2025, na COP30, apesar da resistência de alguns países à menção a combustíveis fósseis em qualquer decisão, o presidente designado da conferência, o embaixador André Corrêa do Lago, anunciou, no fechamento do evento, que o Brasil trabalharia para promover o desenvolvimento de mapas do caminho (“roadmaps”) para a transição dos combustíveis fósseis de forma justa, ordenada e equitativa.
Portanto, a determinação feita pelo presidente Lula em dezembro daquele mesmo ano deu-se ainda no rescaldo da COP30. E na tentativa de preservar o momentum, a ordem direcionada a seus ministérios fixou um prazo de 60 dias para a apresentação da proposta de mapa do caminho ao CNPE.
Expirado há mais de três meses, a proposta segue pendente.
Enquanto isso, Colômbia e Holanda assumem a liderança sobre o tema no âmbito internacional. Entre 24 e 29 de abril, esses países realizaram a Primeira Conferência da Transição para Longe dos Combustíveis Fósseis, na cidade colombiana de Santa Marta. O evento reuniu representantes de mais de 50 países, incluindo o Brasil, e procurou abrir uma frente de diálogos complementares àqueles travados — aqui, as duas acepções da palavra são cabíveis: iniciados e obstruídos — no âmbito das Nações Unidas.
Um documento resumindo dos principais encaminhamentos da conferência foi divulgado no dia 30 de abril.[2] O relatório final deverá ser apresentado à presidência da COP30 antes da reunião de Bonn, em junho.
Os diálogos se deram ao redor de três eixos principais: (i) redução da dependência econômica dos combustíveis fósseis, incluindo reformas fiscais, diversificação produtiva e transição trabalhista; (ii) transformação da oferta e da procura de energia, com foco em eletrificação, eficiência, acesso universal e eliminação progressiva da extração; e (iii) fortalecimento da cooperação internacional, com ênfase em financiamento, governança global e alinhamento de políticas.
O texto também apresenta três frentes de trabalho para a transição energética: (i) elaboração de roteiros nacionais alinhados às NDCs, com apoio técnico e cooperação internacional; (ii) enfrentamento das dependências macroeconômicas e reforma da arquitetura financeira, visando a mobilizar investimentos e ajustar incentivos; e (iii) alinhamento entre produtores e consumidores de combustíveis fósseis, com foco na descarbonização dos fluxos econômicos e em uma transição justa.
O progresso dos diálogos nessas frentes deverá ser apresentado na 2ª Conferência da Transição para Longe dos Combustíveis Fósseis, a ser realizada em 2027 em Tuvalu, tendo a Irlanda com coanfitriã.
Até lá, o comando do presidente Lula deverá ter encaminhamentos concretos, com a apresentação ao CNPE de uma proposta de rota de caminho, levando a uma disciplina da matéria no plano infralegal (diferentemente daquela intenção enterrada em 2009).
[1] UNFCCC, Decisão 1/CMA.5, “Outcome of the first global stocktake”, FCCC/PA/CMA/2023/16/Add.1, 15.03.24.
[2] Colômbia e Holanda, “Co-Host takaaways on the First Conference on Transitioning Away From Fossil Fuels”, 30.04.26.
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